همچون بسیاری از مفاهیم دیگر حوزه‌ی علوم انسانی در ایران، ما امروز در ادبیات سیاسی، رسانه‌ها و شبکه‌های مجازی با برداشت و تعبیر خاصی از مفهوم فدرالیسم مواجه‌ایم که پیش از آنکه بر واقعیات‌ها و کارکرد این مفهوم استوار باشد، بر منافع و مطالبات جریان‌ها و گروهای سیاسی خاصی استوار است که موجودیت خود را به تداوم تمرکزگرایی حول تحمیل سیاست یک زبان و یک هویت پیوند زده‌اند. تعابیری که تصویری آشفته و مبهم از این مفهوم، الزامات آن و تبعاتش ارائه می‌دهد، با ترس از آینده و «تجزیه‌ی کشور» در هم آمیخته و امکان بحث‌های جدی و انتقادی حول آن را به بن‌بست رسانده است. این مقاله تلاشی اولیه برای معرفی این مفهوم، چگونگی پیاده‌سازی آن و شیوه‌ی تنظیم مناسبات دولت مرکزی و دولت‌های فدرال است. نوشته‌ای که صرفاً جنبه‌ی گشایش یک گفتگو پیرامون ضرورت تمرکززدایی از قدرت از طریق فدرالیسم را مطرح می‌کند، وارد جزئیات حقوقی موضوع نمی‌شود و بسیاری از جنبه‌های دیگر موضوع از جمله تعریف و معرفی نهادها و مکانیسم‌هایی برای همکاری دولت مرکزی و دولت‌های فدرال، انتخاب نمایندگان و کارگزاران قدرت در دولت مرکزی، دادگاه عالی و سازمان‌های کنفدراسیون مرکزی را به مقاله‌ی دیگری واگذار می‌کند.
پیش آغاز مباحث مربوط به فدرالیسم، به صورت اجمالی به این پرسش پرداخته می‌شود که چرا بر خلاف آنچه مخالفان تمرکززدایی از قدرت در ایران مدعی هستند، حقوق شهروندی نمی‌تواند به عنوان بدیلی برای فدرالیسم یا به عنوان تلاشی برای احقاق مطالبات ملت‌های ساکن ایران تلقی شود. چرا این موضوع یک بحث انحرافی است و هیچ نسبتی با کارکرد فدرالیسم ندارد.
حقوق شهروندی: مطالباتی برای دفاع از فرد در مقابل دولت
مدافعان مرکزگرایی در ایران اصرار دارند که با ضمانت حقوق شهروندی (آنها سهواً یا عمداً تمایز میان حقوق بنیادین و حقوق شهروندی را رعایت نمی‌کنند. در این مقاله به جای حقوق شهروندی از حقوق بنیادین استفاده می‌شود که مشمول حقوق همه‌ی ساکنان یک کشور از جمله «غیرشهروندان»، مانند اتباع خارجی نیز می‌شود) همه‌ی «مردم» از حقوق یکسان برخوردار خواهند بود و نیازی به فدرالیسم و یا اشکال دیگر توزیع قدرت نیست. آنها احتمالاً کارکرد حقوق بنیادین را یا اصلاً نمی‌شناسند و یا به دنبال بازتولید نظامی هستند که در آن قرار نیست حقوق «همه‌ی مردم» رعایت شود. به ناچار اینجا باید ابتدا حقوق بنیادین و کارکرد آن را تعریف کنیم تا از طریق آن مشخص شود از چه حوزه‌های متمایز و غیرمرتبطی حرف می‌زنیم و چرا ضمانت این حقوق نمی‌تواند مطالباتی که از مسیر فدرالیسم دنبال می‌شود را محقق کند.
حقوق بنیادین به آن دست از حقوق ساکنان یک کشور گفته می‌شود که به صورت فردی و در مقابل دخالت و قدرت دولت باید پاس داشته شود. به عبارتی ساکنان یک کشور که تحت حاکمیت یک دولت قرار دارند، دارای مجموعه حقوقی هستند که باید رعایت آنها در یک نظام حقوقی ضمانت شود و دولت تنها در صورتی می‌تواند برخی از این حقوق را محدود یا نقض کند که پیش‌شرط‌های آن در قانون اساسی آمده باشد. محدودیت‌هایی که البته نه خودسرانه، بلکه بر اساس انطباق با قوانین مندرج در کنوانسیون‌های حقوق بشری، از جمله میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی و همچنین میثاق حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی سازمان ملل متحد می‌تواند معنا پیدا کند. جوهر و ماهیت این حقوق پیش از هرچیز بر فردیت بنیان نهاده شده است و حداقل‌هایی را برای رشد و نمو فرد، حمایت از برابری افراد با تأکید بر حقوق اقلیت‌ها، پاسداشت کرامت انسان‌ها، دفاع از حقوق افراد برای مشارکت در فعالیت‌های اجتماعی و امور سیاسی و تضمین اِعمال روند دادرسی عادلانه فراهم می‌کند.
اگر بخواهیم حقوق بنیادین را بر اساس محتوا دسته‌بندی کنیم، می‌توان آن را در پنج گروه آزادی‌های فردی، برابری، حقوق دادرسی، حقوق اجتماعی و حقوق سیاسی جای داد. هیچ یک از این پنج دسته را نمی‌توان حقوق مطلق و خدشه‌ناپذیر دانست. یعنی تحت شرایط بسیار خاص و با توجه به بررسی‌های موردی می‌توان از امکان نقض یا اعمال محدودیت بر حقوق بنیادین سخن گفت. تا اینجا مشخص است که کارکرد حقوق بنیادین حفاظت از حقوق فردی و ضمانت رعایت آن است و نه توزیع قدرت یا صیانت از حقوق جمعی انسان‌ها. به عبارتی حقوق بنیادین از افراد در مقابل تعرض دولت حفاظت می‌کند و به هیچ عنوان قوانینی برای احقاق مطالبات عمومی یا تلاش برای تمرکززدایی از قدرت نیست.
بررسی رعایت حقوق بنیادین افراد و رسیدگی به نقض این حقوق در کشورهای مختلف به نهادها و ارگان‌های تعیین‌شده در قانون اساسی واگذار شده است و بدیهی است در کشورهایی با تکثر و تنوع ملی و اتنیکی، تجمیع این ارگان‌ها به لحاظ جغرافیایی در یک منطقه‌ی مشخص می‌تواند حتی رعایت خود این حقوق فردی را تحت تأثیر مسائل هویتی، ستم ملی و نظائر آن قرار دهد.
همان طور که گفته شد دولت‌ها قادر هستند تحت شرایط خاصی محدودیت‌هایی بر حقوق بنیادین اعمال کنند. در اختیار داشتن زمینه‌ی قانونی برای اعمال محدودیت بر بخش قابل توجهی از حقوق بنیادین فرد متأثر از اولویت منافع عمومی یا حفاظت از حقوق بنیادین شخص ثالث و رعایت اصل تناسب، ابعاد و میزان نقض این حقوق و همچنین رعایت آن بخش از حقوق بنیادین که دولت‌ها تحت هیچ شرایطی اجازه‌ی نقض و اعمال محدودیت بر آنها را ندارند (مانند شکنجه) شرایطی هستند که باید توأمان تحقیق یابند تا دولت‌ها امکان اعمال محدودیت بر حقوق بنیادین فرد را پیدا کنند.
اینکه تحت چه شرایطی قوانین موجود یک کشور می‌توانند برای اعمال چنین محدودیت‌هایی واجد مشروعیت باشند، منافع عمومی چیست و چگونه تعیین می‌شود و همچنین تناسب و ضرورت چنین اقدامی بر اساس کدام معیارها تعیین می‌شود بحث مفصلی است که در نظام‌های حقوقی با جزئیات فراوان به آنها پرداخته شده است. با این حال وقتی از اولویت منافع عمومی سخن به میان میاید، تفسیر این مفهوم به نهادینه‌شدن دمکراسی و حاکمیت قانون در آن کشور بستگی دارد. در جوامعی که به لحاظ تاریخی تجربه‌ی اعمال تبعیض بر اساس ملیت و تعلقات هویتی وجود دارد، می‌توان انتظار داشت، «منافع عمومی» مفهومی پرمناقشه و حساسیت‌برانگیز خواهد بود که می‌تواند به ابزار سیاسی برای اعمال محدودیت‌های سیستماتیک بر حقوق شهروندی و حقوق بنیادین تبدیل شود.
به عنوان مثال چنانچه دولت مرکزی باورمند به وجود «یک ملت، یک زبان، یک هویت» تلاش‌های فردی یک نویسنده عرب برای تئوریزه‌کردن مفهوم استقلال‌طلبی را در تضاد با حق آزادی بیان بداند، می‌تواند با توسل به تفسیری غیردمکراتیک از «منافع عمومی» و علم کردن مفاهیم دیگری مانند «تجزیه طلبی، تمامیت ارضی» و اخیراً «یکپارچگی سرزمینی»، اقدام به اعمال محدودیت بر حق آزادی بیان نماید. یا اگر قرار باشد رسانه‌ای در تبریز تأسیس شود که برنامه‌های خود را به زبان ترکی و در همسویی با مسائل اجتماعی، فرهنگی و سیاسی جامعه‌ی ترکیه تولید کند، با توجه به امکان دولت در ارتباط با اعمال محدودیت بر آزادی بیان و رسانه، تحت عناوینی مانند دفاع از امنیت ملی یا حفظ یکپارچگی سرزمینی، تعطیلی چنین رسانه‌ای به هیچ عنوان دور از انتظار نخواهد بود. یا چنانچه من در آینده به عنوان یک فعال سیاسی کورد بخواهم حزبی تأسیس کنم که در آن بر سازماندهی جریان‌های مخالف تمرکزگرایی جهت تغییر در ساختار قدرت و مشارکت در فرم جدیدی از آن تأکید نمایم، بدون شک با توجه به شناخت تاریخی ما از تفکر و مواضع غالب بر اپوزسیون ایران، چنین تلاشی در بهترین حالت بی‌فایده و در حالت بدبینانه به اعمال محدودیت قانونی شدید بر این دست فعالیت‌ها منجر خواهد شد. در اینجا می‌توان به صدها نمونه‌ی دیگر اشاره کرد که چگونه دولت‌ها قادر هستند در نظام‌های سیاسی تمرکزگرا محدودیت‌های شدیدی بر آزادی‌های بنیادین اعمال کنند تا با استفاده از این ابزار، حقوق فردی را به تابعی از سیاست‌های هویتی تبدیل کنند.
پس باید توجه کرد حقوق بنیادین و رعایت آن نه زمینه‌ای برای استقرار دمکراسی یا نهادینه‌کردن آن، بلکه یکی از الزامات حاکمیت قانون است که ضمانت و اجرای آن مستلزم ایجاد نهادها و شکلی از حاکمیت سیاسی است که در آن قدرت دولت تابعی از شکل دمکراتیک اراده‌ی مردم باشد. نمی‌توان ادعا کرد که یک نظام سیاسی اراده‌ی بخش قابل توجهی از ساکنان یک سرزمین را نادیده می‌گیرد، اما همزمان همین دولت حوق فردی آنها را ضمانت و آن را به ابزار تسویه‌حساب‌های مبتنی بر تداوم تحمیل هویت مرکز تبدیل نخواهد کرد.
دولتی که حاضر نیست قدرت سیاسی را بر اساس خواست مردم تقسیم کند تا به این طریق احتمال دستیابی به یک زمینه‌ی متکثر برای همزیستی و مشارکت در امر سیاست را ممکن کند، به لحاظ ساختاری و محتوایی نیز قادر به ضمانت حقوق فردی آنها نخواهد بود. چراکه حقوق فردی از مطالبات جمعی قابل تفکیک نیست و افراد با ارجاع به قوانینی مانند حق دسترسی به رسانه‌ی آزاد، آزادی برگزاری تجمع، تعیین سرنوشت و آزادی اندیشه در پی احقاق مطالباتی برخواهند آمد که ساختارها، زمینه و قوانینی جهت تحقق آنها در یک نظام تمرکزگرا فراهم نشده است. کما اینکه باردیگر باید تأکید کرد حقوق شهروندی و حقوق بنیادین حقوقی برای فراهم کردن زمینه‌ی تمرکززدایی از قدرت و یا لحاظ‌کردن ساختارها و قوانینی برای این دست مطالبات نیستند و کارکرد آنها صرفاً تضمین حقوق اولیه شهروندان و همچنین دیگر ساکنان یک کشور در مقابله دخالت و تعرض دولت است.
فدرالیسم و قانون اساسی
اگر فدرالیسم را شکلی از توزیع قدرت در سطوح عمودی بنامیم، قانون اساسی را می‌توان بنیادی‌ترین راهنما و دستورالعمل تمرکززدایی از قدرت دانست. پس برای درک کارکرد فدرالیسم و چگونگی هماهنگی میان واحدهای تشکیل‌دهنده‌ی آن پیش از هرچیز باید به شناخت دقیقی از قانون اساسی نظام‌های فدراتیو دست یافت. اینکه قانون اساسی چیست و این بنیان حقوقی در یک نظام فدرالیستی چه معنایی می‌تواند داشته باشد.
قانون اساسی را باید از دو منظر شناخت و به آن پرداخت: قانون اساسی در معنای رسمی و قانون اساسی در معنای محتوایی آن. وقتی از قانون اساسی در معنای رسمی آن سخن به میان می‌آید، منظور همه‌ی آن قواعد و نرم‌های حقوقی است که در روند تدوین قانون اساسی وضع شده‌اند. به عنوان مثال اینکه آیا برگزاری رفراندوم برای تغییر در محتوای قانون اساسی باید بخشی از الزامات قانون اساسی باشد یا خیر، پرسشی حقوقی است که مربوط به روند تدوین قانون اساسی می‌شود؛ و بر همین اساس ارجاعی است به مفهوم قانون اساسی در معنای رسمی آن. معنای دوم قانون اساسی (قانون اساسی در معنای محتوایی آن) به همه‌ی آن گزاره‌های حقوقی اشاره می‌کند که مبانی یک نظام سیاسی دمکراتیک و آزاد را شکل می‌دهد. در اینجا منظور از قانون اساسی همه‌ی آن قواعد حقوقی است که نهادهای دولت را شکل می‌دهند و وضعیت حقوقی «فرد» در مقابل دولت را مشخص و آن را مکتوب می‌کند.
با این تعاریف می‌توان اینگونه نتیجه گرفت که آنچه به کلیت یک قانون اساسی معنا می‌دهد، نه صرفاً قواعد درج شده و رعایت محتوایی آن، بلکه تعیین قواعدی است که روند دمکراتیک تدوین قانون اساسی را تعیین می‌کند. کارکردی که برای قانون اساسی در نظرگرفته می‌شود را نیز می‌توان اینگونه خلاصه کرد که قانون اساسی نه‌تنها در پی حصول اطمینان از عقلانی‌کردن قدرت سیاسی است، بلکه همزمان در پی برنامه‌ریزی قواعد اجتماعی در سطح کلان نیز می‌باشد. به عبارتی می‌تواند دو کارکرد تعیین کننده‌ی قانون اساسی را اینگونه خلاصه کرد: این اطمینان را حاصل کند که تصمیمات لازم در جامعه از مسیر همکاری نهادهای مشروع اتخاذ و اجرایی می‌شود؛ برای این منظور نیز قانون اساسی باید قدرت سیاسی را به قواعد و قوانین دمکراتیک پایبند و محدود نماید و همچنین تشکیل واحدهای سیاسی، ارگان‌ها، حوزه‌ی اختیارات و روندها را تعریف و اجرای آنها را تضمین کند. تدوین، برنامه‌ریزی و امنیت انتخابات و روندهای مشابه را در دستور کار خود قرار دهد. همزمان محتوایی که در نتیجه‌ی این تصمیم‌گیری‌ها (دمکراسی نه صرفاً به مثابه فرم با تضمین برگزاری انتخابات، بلکه در معنای محتوایی آن) تولید می‌شوند نیز از جمله کارکردهای قانون اساسی است. به عبارتی تصمیمات بنیادین و کلان به لحاظ محتوایی می‌باید از طریق تعیین وظایف دولت، تعیین و ضمانت حقوق بنیادین و همچنین مشخص‌کردن اهداف دولت صورت پذیرد.
در نظر گرفتن این الزامات در قانون اساسی آنجا اهمیت می‌یابد که اهداف حکومت مرکزی، دولت‌های فدرال و حوزه‌ی اختیارت آنها یکی از مهم‌ترین بخش‌های قوانین اساسی نظام‌های فدرال را تشکیل می‌دهد و تحقق این اهداف بدون لحاظ‌کردن کارکرد دوگانه‌ی قانون اساسی آنگونه که به آن پرداخته شد، ممکن نخواهد شد.
فدرالیسم، دولت مرکزی و کانتون
فدرالیسم را می‌توان بە طور خلاصە فرمی از تمرکززدایی دولت دانست کە پیش از هر چیز در خدمت حفظ و حفاظت از تنوع بە منظور فراهم کردن بستری جهت تشکیل یک نهاد فراگیرتر است. بە عبارتی می‌توان گفت این اصطلاح بە عنوان یک اصل مبتنی بر توزیع و تمرکززدایی از قدرت با تکیه بر مفهوم سازمان و نهاد بە کار بردە می‌شود، به طوری که هر یک از دولت‌های عضو به یک استقلال محدود و نسبی دست پیدا می‌کنند و همزمان با همدیگر یک واحد سیاسی فراگیر را تشکیل می‌دهند. در این حالت حکومت مرکزی یا کنفدراسیون کارکردی فراتر و گسترده‌تر از واحدهای تشکیل‌دهنده یا همان دولت‌های فدرال دارد. دولت مرکزی باید از یک سو منافع کلیت فراگیر یا همان کنفدراسیون مرکزی را نمایندگی کند و از سوی دیگر منافع همه‌ی دولت‌های تشکیل دهنده‌ی کنفدراسیون را ضمانت کند. به عبارتی نقش دوگانه‌ی دولت مرکزی این است که به وظایفی عمل کند که در قانون اساسی به او محول شده تا بر اساس آن منافع کشور (حکومت مرکزی) را تضمین کند و منافع مشترک همه‌ی واحدهای تشکیل‌دهنده و بر همین اساس انسجام داخلی را حفظ کند. این امر یکی از پیش‌نیازهای اساسی برای بقای یک نظام فدرالیستی و حفظ انسجام ساختارهای فدراتیو است. اینکه دولت مرکزی واجد چنان هویتی باشد که ضمانت منافع همه‌ی واحدهای تشکیل‌دهنده‌ی کنفدراسیون را برای همزیستی کلیت آن نظام ضروری بداند و برای آن تلاش کند.
اما با توجه به اجتناب‌ناپذیربودن وجود اختلاف میان منافع حکومت فدرال با یکدیگر از یک سو و دولت مرکزی با دولت‌های فدرال از سوی دیگر، این نقش دوگانه‌ی دولت مرکزی اگرچه ضروری است، اما همزمان می‌تواند به بروز تضاد منافع در سطح دولت مرکزی بیانجامد. برای پیشگیری از تعمیق این تضاد، حکومت مرکزی در تعیین وظایف خود این اصل بنیادین را باید در نظر بگیرد که او در مقام دولت مرکزی یا کنفدراسیون تنها متولی انجام دو نوع وظیفه است: وظایفی که انجام آن فراتر از قدرت و امکانات دولت‌های فدرال است؛ مانند دفاع از کشور در قبال تجاوز خارجی و یا تعیین اصول کلی مربوط به نظام اقتصادی و مالی. وظایفی که در نهایت همه‌ی دولت‌های فدرال به عنوان قواعد مشترک پیونددهنده می‌بایست از آن تبعیت کنند. مانند ضرورت وجود قوانینی که بر اساس آن حقوق برابر زنان در همه‌ی دولت‌های فدرال به رسمیت شناخته شود؛ و یا تعیین چارچوبی کلی و مشترک برای حفاظت از محیط زیست. این اصل حقوقی که امکان دخالت دولت مرکزی در امور دولت‌های فدرال را تعیین می‌کند، یکی از مهم‌ترین ارکان یک نظام فدراتیو است که با در نظر گرفتن نوع این دخالت، شدت آن، مشروعیت و همچنین زمینه‌ی حقوقی آن می‌تواند به بقای کل سیستم و یا فروپاشی آن بیانجامد. در بخش‌های دیگری از این نوشتار با جزییات بیشتری به این مسئله پرداخته خواهد شد. در ادامه این مقاله از مفهوم کنفدراسیون برای اشاره به دولت مرکزی و از «کانتون» برای اشاره به هر یک از دولت‌های فدرال استفاده می‌شود.
موقعیت حقوقی کانتون‌ها
نگارنده‌ی این مقاله بر اساس مطالعات حقوقی نظام‌های فدراتیو و واقعیت‌های تاریخی ملت‌های ساکن ایران بر این باور است که تعیین یک نظام فدرالیستی در ایران متکی بر تفکیک ملت‌ها از یکدیگر و تعیین حدود و ثغور نظام‌های فدرال یا کانتون‌ها بر اساس هویت ملی ساکنان آن نه عملی است و نه می‌تواند ضامن امکان همزیستی، رفاه، توسعه و رعایت حقوق بنیادین باشد. تأسیس کانتون‌ها و نه چند دولت فدرالیستی مبتنی بر ملیت بر اساس آنچه در ادامه به آن پرداخته خواهد شد، نه تنها از چندقطبی‌شدن و تضاد منافع مبتنی بر هویت و ناسیونالیسم جلوگیری می‌کند، بلکه کنفدراسیون یا همان دولت مرکزی را در موقعیت ضعیف‌تری نسبت به کانتون‌ها قرار می‌دهد. موضوعی که در نظام‌های سیاسی با تمایلات مرکزگرایانه، پیش‌نیازی ضروری برای تثبیت نظام فدرالیستی و بقای مبتنی بر تکثر و تنوع کلیت آن نظام سیاسی محسوب می‌شود. به عبارتی وجود ده‌ها کانتون فدرال در یک کشور دلالت بر قدرتی توزیع‌یافته است که در آن کانتون‌ها با یکدیگر از قدرت و امکانات حقوقی بیشتری نسبت به دولت مرکزی برخوردارند. همچنین این نوع تمرکززدایی از قدرت، در مقایسه با نظام‌های فدرالیستی که از دو یا سه بخش تشکیل شده (مانند عراق) می‌تواند به مراتب باثبات‌تر و متکثرتر عمل کند. برای بسط این موضوع پیش از هرچیز باید به بازتعریف مفهوم کانتون، کارکرد آن و الزامات حقوقی آن در قانون اساسی پرداخت.
کانتون
کانتون به یک محدوده‌ی منطقه‌ای خودمختار سیاسی با اختیارات محدود گفته می‌شود که دارای قلمرو سیاسی و مردمان ساکن آن قلمرو است. سطح اختیارات سیاسی و حقوقی کانتون در قانون اساسی تعیین می‌شود و موجودیت و استقلال آن می‌باید از سوی دولت مرکزی یا همان کنفدراسیون مورد حمایت و حفاظت قرار بگیرد. استقلال کانتون‌ها در چهار سطح می‌باید صورت بپذیرد: استقلال در سطح سازمان‌ها و نهادها، استقلال در ارتباط با انجام وظایف، استقلال مالی و استقلال در اجرای قواعد فدرال.
استقلال کانتون‌ها در سطح سازمان و نهاد: کانتون‌ها باید این آزادی را داشته باشند که شکل قانونی دولت خود را تعیین کنند. به عبارتی آنها باید بتوانند ساختار سیاسی (مانند تشکیل شهرداری‌هایی که دارای قدرت سیاسی هستند)، نظام سیاسی (پارلمان، دولت و دستگاه قضایی)، روند کار نهادهای دولتی (روند قانونگذاری، روند تدوین قانون اساسی در سطح کانتون) و همچنین حقوق سیاسی شهروندان مقیم کانتون را تعیین و به اجرا دربیاورند.
استقلال کانتون‌ها در ارتباط با انجام وظایف: یک اصل مهم حقوقی در ارتباط با تعیین حوزه‌ی اختیارات دولت مرکزی و دولت‌های فدرال وجود دارد که برای پیشگیری از تقابل و به بن‌بست‌رسیدن همکاری میان آنها تعیین کننده است. بر اساس این اصل کلی در یک نظام غیرمتمرکز، دولت مرکزی تنها می‌تواند مسئولیت انجام وظایفی را به عهده بگیرد که به صراحت در قانون اساسی مشخص شده است. مسئولیت هر وظیفه‌ای که در قانون اساسی مشخص یا پیش‌بینی نشده باشد، به عهده‌ی کانتون است. این اصل کلی به این جهت مهم است که پیش از هرچیز ضرورت بحث و گفتگو درباره‌ی تعیین وظایف و مسئولیت‌های دولت مرکزی را مشخص و از اعطای اختیارات نامحدود و انحصار قدرت جلوگیری می‌کند. کانتون‌ها همچنین باید این آزادی را داشته باشند که برای انجام وظایف خود بدون هیچ واسطه‌ای با کانتون‌های دیگر قرارداد همکاری ببندند.
استقلال مالی: از مهم‌ترین مباحث مربوط به نظام‌های فدرالیستی حوزه‌ی اقتصادی، منابع مالی و تخصیص بودجه است. کانتون‌ها باید این آزادی را داشته باشند که منابع درآمد خود، چگونگی مصرف آن و همچنین قوانین مربوط به اخذ مالیات را تنظیم و اجرایی کنند. اینکه برخی از کانتون‌ها با توجه به وجود منابع طبیعی و یا تمرکز واحدهای تولیدی و خدماتی از امکانات مالی بیشتری نسبت به کانتون‌های دیگر برخوردار هستند، موضوعی است که مستلزم ورود کنفدراسیون یا همان دولت مرکزی به این حوزه می‌باشد. یعنی دولت مرکزی وظیفه دارد برای توزیع عادلانه‌ی ثروت، توسعه‌ی متوازن و جلوگیری از متضررشدن سایر کانتون‌ها، قوانینی را جهت جبران توسعه‌نیافتگی اقتصادی، برقراری توازن و اختصاص منابع مالی متناسب در نظر بگیرد. با توجه به اینکه احساس تعلق مردمان ساکن هر کانتونی به کلیت سرزمینی آن کشور، مستلزم عدم وجود احساس تبعیض و برخورداری یکسان و عادلانه از امکانات، رفاه، زیرساخت‌ها، بودجه و منابع مالی می‌باشد، تلاش برای ایجاد این توازن یکی از مهم‌ترین وظایف دولت مرکزی محسوب می‌شود که میزان مـــوفقیت‌شان در این حوزه می‌تواند نسبت مستقیمی با کارکرد موفقیت‌آمیز آن نظام فدرالیستی داشته باشد.
استقلال در اجرای قوانین فدرال: از جمله آزادی‌های دیگری که کانتون‌ها با توسل به آن می‌توانند از یک طرف نسبت خود با کنفدراسیون را تعریف و حفظ کنند و از سوی دیگر خودگردانی سرزمینی خویش را اعمال کنند، تفویض این قدرت به کانتون‌ها می‌باشد که آنها متولی اجرای صحیح قوانین سراسری هستند. به این ترتیب کانتون‌ها باید قوانین و نرم‌های سراسری را اجرا کنند و اجرای صحیح این قوانین نیز به عهده‌ی خود آنها می‌باشد. قوانین و قواعدی است که توسط کنفدراسیون تدوین و وضع شده است و کانتون متولی اجرای آن است. به عنوان مثال قوانین خانواده در سطح کنفدراسیون وضع و برای همه‌ی کانتون‌ها لازم‌الاجرا می‌باشد. اما روند اجرای این قوانین، برگزاری دادگاه‌ها، بررسی شروط حقوقی تعیین‌شده، اتخاذ، اجرا و چگونگی اجرای احکام صادرشده و نظائر آن باید در صلاحیت کانتون‌ها باشد.
موقعیت برابر کانتون‌ها و ضرورت عدم اعطای امتیاز ویژه
هیچ کانتونی در ارتباط با تصمیم‌گیری‌های سراسری، اعمال قدرت، استفاده از منابع سرزمینی و مالی و همچنین مسائل هویتی و زبانی دارای جایگاه ویژه نسبت به سایر کانتون‌ها نمی‌باشد. تنها در مواردی امکان برخورداری از منابع و امکانات ویژه برای یک یا چند کانتون واجد مشروعیت است که بر اساس آن کانتون‌های مذکور از موقعیتی برابر با کانتون‌های دیگر بهره‌مند شوند. به عنوان مثال چنانچه یک کانتون به لحاظ تاریخی، اقتصادی و سیاسی فرصت توسعه‌یافتگی و برخورداری از موقعیت‌ها و زیرساخت‌های مناسب و مشابه را از دست داده باشد، باید به منابع و امتیازهایی دست پیدا کند که در نهایت به توسعه‌ی متوازن و برابری نسبی او با سایر کانتون‌ها منجر شود. همچنین هیچ کانتون یا ملتی نباید چنان جایگاهی برای خود قائل باشد که هویت، زبان یا فرهنگ خود را به عنوان زبان رسمی یا «فرهنگ عالی» بر دیگران تحمیل کند. در ادامه این مقاله به این مسئله با تفصیل بیشتری پرداخته خواهد شد.
برای برخورداری همه‌ی کانتون‌ها از موقعیت برابر و جلوگیری از تحمیل اراده‌ی اکثریت بر اقلیت به لحاظ جمعیتی وجود دو نوع مجلس نمایندگان در سطح سراسری ضروری است. به طوری که یکی از این پارلمان‌ها به لحاظ جمعیتی کانتون‌ها را نمایندگی کند (مثلاً کانتون تهران با توجه به جمعیت ۱۰ میلیونی از ۲۰ کرسی در این مجلس برخوردار باشد و کانتون بلوچستان با توجه به جمعیت ۳ میلیونی ۶ کرسی این پارلمان را از آن خود کند) و پارلمان دیگر صرفنظر از جمعیت کانتون‌ها به هر کانتون ۱ یا ۲ کرسی اختصاص دهد (تهران ۲ کرسی، بلوچستان ۲ کرسی). این روند نمایندگی که در بسیاری از کشورهای فدراتیو نظامی مرسوم محسوب می‌شود، تنها در صورتی می‌تواند به برابری میان کانتون‌ها کمک کند که این دو پارلمان از قدرت قانونگذاری برابری برخوردار باشند و روند اجرای قوانین مستلزم تصویت آنها در هر دو پارلمان باشد. روندی که اگرچه بروکراسی موجود را کندتر و پیچیده‌تر می‌کند، اما برای ضمانت برخورداری همه‌ی کانتون‌ها از قدرت و جایگاه برابر، یک پیش‌نیاز ضروری محسوب می‌شود. به این ترتیب به همان اندازه که پارلمان اول بر اساس میزان جمعیت قدرت بیشتری برای مردم تهران قائل است، به همان نسبت نیز پارلمان دوم با اختصاص میزان کرسی‌های برابر به همه‌ی کانتون‌ها، بستری برای توازن قدرت میان همه‌ی واحدهای تشکیل‌دهنده‌ی کنفدراسیون را فراهم می‌کند.
با این تفسیر ما از دو نوع برابری در سطح کانتون‌ها سخن می گوییم: برابری نسبی که مبتنی بر مسئله‌ی جمعیت (پارلمان از نوع اول)، توسعه‌یافتگی، میزان دسترسی به منابع سرزمینی و مالی است؛ و برابری مطلق که مبتنی بر برخورداری همه کانتون‌ها از جایگاه برابر (ایجاد پارلمان از نوع دوم) و تلاش برای جبران توسعه‌نیافتگی اقتصادی و مالی می‌باشد. در همین چارچوب (برابری کانتون‌ها)، مسئله‌ی میزان جمعیت، تراکم جمعیت، مساحت، موقعیت جغرافیای، دشواری‌های زیست‌محیطی، وضعیت توپوگرافی، ترکیب، تنوع و تمرکز جمعیتی همه مسائل به غایت مهم و تعیین کننده‌ای هستند که برای رسیدن به یک کنفدراسیون متکثر، باثبات و «متضمن حقوق همه» باید در حوزه‌ی قانونی و تعریف و تأسیس نهادها درنظر گرفته شود. با توجه به تجربه‌ی دیگر کشورها در این باره، استفاده از تحقیقات انجام‌شده در این حوزه‌ها و مشاوره با نهادهایی که متولی این امور هستند، به شدت توصیه می‌شود.
دولت مرکزی، وظایف و ضمانت‌ها
در نظام‌های فدراتیو دولت مرکزی دارای وظایف و صلاحیت‌هایی است که کلیت آنها می‌باید در قانون اساسی تعیین شود. در حوزه‌ها و مسائلی مشخصی دولت مرکزی می‌تواند نقش تعیین‌کننده و کلیدی ایفا کند. به عنوان مثال: صلاحیت مربوط به روابط خارجی (در این ارتباط مناسبات، قراردادها و منافع کانتون‌ها با دولت‌های خارجی باید لحاظ شود. کانتون‌ها در مسائل مختلف می‌توانند سهم بسزایی در تعیین سیاست خارجی ایفا کنند. به عنوان مثال منافع کانتونی که در خطوط مرزی خود با کشور همسایه دارای اختلافاتی است، باید در سیاست خارجی کنفدراسیون از اهمیت تعیین کننده‌ای برخوردار باشد)، دفاع از سرزمین در مقابل تهاجم خارجی، حفاظت از مردم در مقابل تهدیدهایی که می‌تواند موجودیت آنها را با مخاطره مواجه کند، تعیین خطوط و چارچوب کلی مسئله‌ی آموزش و تحقیقات، مسئله محیط‌زیست، منابع طبیعی و انرژی، سیستم حمل و نقل و همچنین قواعد کلی اقتصادی، مالی، بانکداری و پولی. در همین باره چهار قاعده کلی وجود دارد که باید در قانون اساسی مشخص شود:
صلاحیت قطعی: حوزه‌ها، سیاست‌ها، راهکارها و قواعدی که تنها در صلاحیت دولت مرکزی قرار دارند، باید به صراحت مشخص شوند.
صلاحیت ترکیبی: حوزه‌ها و مسائلی که مستلزم همکاری دولت مرکزی و کانتون‌ها می‌باشند باید در قانون اساسی تعیین شوند. باید مشخص شود هر کدام از آنها در آن حوزه‌ی مشخص چه وظیفه یا صلاحیتی دارند.
صلاحیت واگذارشده: مسائلی که صرفاً در حیطه‌ی اختیارات کانتون‌ها قرار دارند نیز باید در قانون اساسی تعیین شوند.
صلاحیت مکمل: هر حوزه‌ای که صلاحیت رسیدگی به آن در قانون اساسی تعیین نشده است، مربوط به اختیارات کانتون‌ها می‌باشد.
بدیهی است که در تعیین صلاحیت دولت مرکزی یا کانتون‌ها تعارض‌ها و اختلافاتی رخ خواهد داد که برای جلوگیری یا رفع و حل‌وفصل آنها باید مکانیسم‌هایی برای خروج از آن در نظر گرفته شود. یکی از این تعارض‌ها که بروز آن با توجه به پیچیدگی دنیای مدرن و انبوه قوانین وضع شده اجتناب‌ناپذیر است، تعارض میان قواعد دولت مرکزی و کانتون‌ها می‌باشد. نمی‌توان انتظار داشت که صرفاً تعیین یک چارچوب کلی برای قانونگذاری در سطح کانتون‌ها (مانند ضرورت دمکراتیک‌بودن قوانین یا انطباق آنها با برخی از کنوانسیون‌ها) از بروز این اختلاف‌ها جلوگیری کند. در همین خصوص می‌توان به دو نوع تعارض احتمالی اشاره کرد: تعارض میان قوانین و نرم‌ها، تعارض میان صلاحیت‌ها. تعارض میان نرم‌ها وقتی اتفاق می‌افتد که بررسی یک رخداد یا مسئله‌ی خاص که هم به قوانین حکومت مرکزی ارتباط پیدا می‌کند و هم به قوانین کانتون‌ها، به نتایج ناسازگاری منتهی شود. در بیشتر این موارد، تعارض میان قوانین با تعارض در صلاحیت بررسی آن موضوع در هم آمیخته می‌شود و عملاً برای یک موضوع خاص همزمان با دو نوع ناسازگاری مواجه می‌شویم. در این حالت‌ها می‌توان به چند راهکار برای رفع این اختلافات اشاره کرد. پیش از هر چیز کانتون‌ها باید قوانینی را وضع کنند که در تعارض با قوانین دولت مرکزی نباشد.
برای تعیین راهکارها و مکانیسم‌های برون رفت از بحران ناشی از ناهمخوانی میان قوانین مرکز و کانتون، باید نوع تقابل را نیز مشخص کرد. دسته‌ی اول این ناهمخوانی ناشی از حالتی است که در آن یک مسئله‌ی حقوقی مشخص با قواعد و قوانین متضاد از سوی دولت و کانتون‌ها بررسی می‌شود. در حالت دوم مسائلی به تقابل حقوقی میان دولت مرکزی و کانتون منجر می‌شوند که این اختلاف نه نشات گرفته از وجود قوانین انتزاعی ناهمخوان بلکه به شیوه‌ی بررسی و به‌کارگیری آنها در پرونده‌های حقوقی مشخص باز می‌گردد.
رفع اختلاف در حالت اول: چنانچه به هر دلیلی این اتفاق رخ دهد، قوانین دولت مرکزی از اولویت اجرایی بالاتری برخوردار خواهند بود. رعایت این اصل یعنی اولویت قوانین کنفدراسیون در مقابل قوانین کانتون، مستلزم این پیش‌نیاز حقوقی است که قوانین دولت مرکزی منافع و موجودیت کانتون‌ها را به چالش نکشیده باشند و با اصول کلی حقوقی قوانین مدرن (که از حوصله‌ای این مقاله خارج است) در تعارض نباشد. چنانچه این مسئله در روند تصویب قوانین صورت بگیرد. یعنی کانتون اقدام به تصویب قوانینی نماید که در تعارض با قوانین کنفدراسیون باشند و یا تصویب آن اساساً در صلاحیت کانتون نباشد، با توجه به اولویت قوانین مرکزی، دادگاه عالی کشور می‌تواند این قوانین را از اعتبار ساقط و تصویب، اجرا و به کارگیری آنها را متوقف کند. در چنین وضعیتی، کانتون دیگر صلاحیت ادامه‌ی بررسی موضوع را ندارد.
رفع اختلاف در حالت دوم: چنانچه اختلاف بر سر تضاد قوانین نباشد، بلکه ناشی از شیوه‌ی به کارگیری آنها باشد، در این حالت باید پیش از هرچیز بررسی کرد که موضوع مورد اختلاف که به بروز این تعارض انجامیده در صلاحیت دولت مرکزی قرار دارد یا کانتون‌ها. چنانچه هردو در بخش‌هایی از این موضوع صلاحیت ورود داشته باشند، قوانین در هر دو سطح می‌باید به صورت اجماعی قابل استفاده باشد. باید همچنین بررسی شود چرا علی‌رغم وجود عدم‌تعارض قانونی میان مرکز و کانتون این اختلاف‌نظر در استفاده از قوانین به وجود آمده است. آیا دولت مرکزی با قائل‌شدن صلاحیت برای خود در آن حوزه، از قدرت و موقعیت خود سوءاستفاده کرده است. آیا دولت مرکزی برای خدشه‌واردکردن به صلاحیت و اختیارات کانتون، به تفسیر و استفاده‌ی منتج به اختلاف و بن‌بست از قوانین روی آورده تا در نهایت عملکرد کانتون در این ارتباط را به چالش بکشد و آن را (حتی موقتاً) متوقف کند. این‌ها پرسش‌هایی هستند که پرداختن به آنها در چنین شرایطی یکی از وظایف دادگاه عالی کشور محسوب می‌شود و می‌توان انتظار داشت با درنظر گرفتن مکانیسم‌های مشخص از یک سو و اقدام فوری دادگاه عالی از سوی دیگر، از بروز یک بن‌بست سیاسی و حقوقی در همکاری میان دولت مرکزی و کانتون‌ها جلوگیری شود.
تضمین‌هایی که دولت مرکزی باید به کانتون‌ها بدهد
در نظام‌های فدراتیو دولت مرکزی دارای وظایف متنوعی است که گاها بسیار متمایز از عملکرد یک دولت متمرکز است. از جمله مسائل مهمی که می‌تواند کلیت سیستم فدرال را تحت‌تأثیر قرار دهد و باید در قانون اساسی بازتاب یابد، تضمین‌هایی است که دولت مرکزی به کانتون‌ها اعطا می‌کند. از جمله این موارد می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
ضمانت شکل‌گیری، پاسداشت و اجرای قانون اساسی کانتون‌ها؛
ضرورت رعایت اصول کلی و قوانین کنفدراسیون از سوی همه‌ی کانتون‌ها؛
ضمانت برقراری صلح در کنفدراسیون و رفع اختلاف میان کانتون‌ها و همچنین میان کانتون‌ها و دولت مرکزی؛
ضمانت منافع عمومی همه‌ی ساکنان کنفدراسیون، صرفنظر از اینکه آنها ساکن کدام یک از کانتون‌ها هستند؛
تضمین حمایت از کانتون‌ها در مقابل مخاطرات خارجی (خصوصاً کانتون‌هایی که در مرزهای کشور واقع شده‌اند).
هر کدام از این بندها مباحث مفصلی هستند که چگونگی ضمانت و اجرای صحیح آنها مستلزم تدوین قوانین و همچنین تأسیس نهادهایی با کارکرد مشخص می‌باشد. مسائلی که پرداختن به هر کدام از آنها ضرورت گفتگو بر سر جزئیات فدرالیسم و نه بسنده‌کردن به طرح کلی این مسئله را بار دیگر نشان می‌دهد. به عنوان مثال با توجه به اینکه هر یک از دولت‌های فدرال دارای قانون اساسی در سطح کانتون می‌باشند، باید پیش از هرچیز از سوی کنفدراسیون پیش‌نیازهای مبتنی بر ضمانت حاکمیت قانون و رعایت قواعد دمکراتیک در قانون اساسی کانتون‌ها مشخص و طرح‌ریزی شود. به عبارتی کانتون‌ها نباید دارای چنان امکانی باشند که قوانین غیردمکراتیک و ناقض حقوق بنیادین را تحت عنوان خودمختاری یا خودگردانی در قانون اساسی خود بگنجانند. تعیین این شروط نیز مستلزم ورود به مباحث حقوقی بسیار جزیی و دقیق است که بدون لحاظ‌کردن آنها و صرفاً با اکتفا به کلی‌گویی در زمینه‌ی ضرورت فدرالیسم نمی‌توان به این مدل تمرکززدایی به عنوان راهکاری برای توزیع قدرت در سطح عمودی خوشبین بود.
ترکیب جمعیتی و راهکاری برای همزیستی ملت‌های در هم تنیده
بارها شنیده‌ایم که مخالفان فدرالیسم، به مسئله‌ی تنوعات ملی، اتنیکی و مذهبی در برخی از مناطق ایران از جمله ارومیه اشاره می‌کنند و تأسیس یک نظام فدرالیستی در این مناطق را با توجه به عدم امکان تفکیک جمعیتی نه تنها گزینه‌ای نامناسب برای تضمین احقاق مطالبات این ملت‌ها، بلکه آن را زمینه‌ای برای اختلافات و نزاع داخلی می‌دانند. از نگاه نگارنده‌ی این مقاله که خود را منتقد برداشت ازلی‌انگارانه از ناسیونالیسم می‌داند و معتقد است که ناسیونالیسم می‌باید شمولیت و تکثر را پذیرا باشد، برداشتی از ناسیونالیسم که حقوق ساکنان یک سرزمین را به قدمت آنها در یک جغرافیای مشخص پیوند می‌زند، بسیار مخاطره‌آمیز می‌دانم. هر نوع تلاش برای بنیان‌گذاشتن یک نظام سیاسی-حقوقی نوین با ادعای ضمانت حقوق شهروندی و کرامت انسان، باید با در نظرگرفتن این نکته‌ی اساسی همراه باشد که حقوق هیچ ملت یا فردی بر اساس تعلقات هویتی و تمایزات زبانی و فرهنگی تحلیل نشود.
این نگرش که در پی شناساندن یک منطقه یا جغرافیای مشخص بر اساس قدمت تاریخی ساکنان آن و نسبت‌دادن آن به یک ملت و یک زبان است، در نهایت می‌تواند به راندن، کوچاندن اجباری و قتل‌عام بخشی از ساکنان آن منطقه بیانجامد. به این ترتیب می‌توان به این گزاره‌ی تعیین‌کننده برای آینده‌ی سیاسی ملت ترک و ملت کورد بسنده کرد که ارومیه متعلق به ساکنان آن است. ساکنان آن هم صرفاً کسانی هستند که در آنجا زندگی می‌کنند، صرفنظر از قدمت حضور و ارجاعات تاریخی که پیچیدگی‌های جمعیتی دنیای مدرن را لحاظ نمی‌کند و برخورداری از حقوق بنیادین را منوط به برخورداری از ریشه‌های تاریخی و نظائر آن می‌داند. اما این ترکیب جمعیتی لحاظ‌کردن شکل دیگری از تمرکززدایی را نیز می‌طلبد که در پایان به آن پرداخته خواهد شد.
ضرورت تأسیس نظام‌های سیاسی-حقوقی خودگردان در داخل خود کانتون‌ها که پذیرش تکثر و لحاظ‌کردن ترکیب جمعیتی مهم‌ترین مشخصه‌های آن هستند نیز امری ضروری و اجتناب‌ناپذیر می‌باشد. یعنی تمرکززدایی از قدرت نه‌تنها می‌بایست در سطح کانتون‌ها و دولت مرکزی اتفاق بیافتد، بلکه در داخل کانتون‌ها نیز باید این اصل مهم در نظر گرفته شود که امکان مشارکت مردم در تعیین سرنوشت سیاسی و اداری خود، نه ادعایی صرف برای تقابل با دولت مرکزی، بلکه شیوه‌ای از همزیستی میان مردم، ملت‌ها و فرهنگ‌ها می‌باشد که آینده‌ی سیاسی ما منوط به پایبندی به آن است. برای این مهم نیز ما نمی‌توانیم صرفاً به این دست گفته‌های ارزش‌گرایانه و انتزاعی بسنده بکنیم، بلکه ناچار به تأسیس نهادها و تدوین قوانین هستیم. بر همین اساس در ادامه به ضرورت و معرفی شکل دیگری از توزیع قدرت این بار در میان خود کانتون‌ها خواهم پرداخت: کمون، بخش یا اجتماع.
هر کانتون می‌تواند از شهرهای مختلفی تشکیل شود و هر شهر نیز خود می‌تواند یک واحد سیاسی مجزا باشد و یا از واحدهای سیاسی کوچکتری تشکیل شده باشد. فرص کنید ما با کانتونی متشکل از پنج شهر مواجه هستیم که هر کدام از این شهرها دارای بخش‌ها و مناطقی با پیچیدگی‌های مختص به خود می‌باشند. این کانتون اگرچه در نهایت در مقابل سایر کانتون‌ها و همچنین در مقابل دولت مرکزی مدعی نمایندگی همه‌ی ساکنان خود می‌باشد و منافع آنها را نمایندگی می‌کنند، اما نمی‌توان انتظار داشت در داخل این کانتون همه‌ی مردم در ارتباط با مسئله‌ی زبان، امکانات، وضعیت اقتصادی، سیاسی و در کل منافع خود متفق‌القول باشند. بدیهی است در چنین شرایطی می‌باید در این کانتون نیز امکان تجلی تنوع و تکثر بر اساس فراهم‌کردن موقعیت مشارکت ساکنان کانتون در امور سیاسی، حقوقی، فرهنگی، اداری و اقتصادی فراهم شود. برای این امر تأسیس شهرداری‌هایی با قدرت سیاسی، تأسیس مجلس کانتون (متشکل از نمایندگان بخش‌های مختلف کانتون) و نهادهایی که مشارکت مردم در خودگردانی موجود را ضمانت می‌کند، ضروری است. این واحدهای کوچکتر در سطح کانتون، پیش از هرچیز متولی خودگردانی در ارتباط با تحقق وظایفی هستند که از سوی دولت مستقر در کانتون به آنها واگذار شده است. این واحدها که می‌توان از آن به عنوان اجتماع یا کمون نام برد، در چارچوب قوانینی که از سوی کانتون برای آنها وضع شده است می‌توانند در بخش‌های اداری، فرهنگی و اقتصادی قوانینی را وضع و اجرایی کنند. اینکه یک کانتون خواهان تشکیل این واحدهای کوچکتر می‌باشد یا خیر، نباید مبتنی بر یک تصمیم اجباری باشد؛ می‌توان تصور کرد در برخی از کانتون‌ها با توجه همگون‌بودن جمعیتی و نظائر آن ضرورت تشکیل چنین واحدهایی کمتر وجود داشته باشد.
در اینجا برای درک بهتر حوزه‌ی اختیارات کنفدراسیون (دولت مرکزی)، کانتون و کمون به ذکر یک مثال خواهیم پرداخت. فرض کنید یک کمون می‌خواهد قوانین خود را در ارتباط با اداره‌ی مدارس ابتدایی تدوین و وضع کند. در چنین حالتی چارچوب کلی این موضوع از سوی کنفدراسیون تعیین می‌شود. به عنوان مثال این چارچوب کلی تعیین شده از سوی دولت مرکزی می‌تواند شامل این بندها باشد:
– کودکان از سن هفت سالگی به بعد موظف به تحصیل هستند؛
– زیرساخت‌ها و امکانات لازم برای این منظور بر اساس استاندارهایی که خود دولت مرکزی تعیین می‌کند، باید از سوی کانتون‌ها فراهم شود؛
– تعیین مواد و محتوای درسی؛
– تفکیک تدریس امور دینی از مسائل تحصیلی و اصل استقلال مدارس در حوزه‌ی مذهبی؛
و ده‌ها بند دیگر که مستلزم مباحث تخصصی در این حوزه می‌باشد. در سطح پایین‌تر کانتون دارای این استقلال عمل می‌باشد که به عنوان مثال استانداردهای اخذشده از سوی دولت مرکزی را ارتقا ببخشد؛ قوانین استخدام معلمان و پیش‌نیازهای مربوط به آن را تعیین کند؛ حقوق معلمان و امور بازنشستگی آنها را مشخص کند؛ مواد درسی تعیین‌شده از سوی دولت مرکزی را بسط بدهد و یا قوانینی را برای برخورداری دانش‌آموزان از دسترسی به کمک هزینه‌ی تحصیلی تصویب کند. در سطح کمون نیز شهرداری‌ها می‌توانند به عنوان نمونه روزهای تعطیلی و ساعت مدارس را مشخص کنند؛ پیش‌نیازهای مربوط به استخدام معلمان را بــر اســـاس ظرفیت موجود تغییر دهند و یا برخورداری کودکان از استفاده از امکانات ورزشی، هنری، فرهنگی و تفریحی را فراهم کنند.
تفاوت اساسی این نوع تصمیم‌گیری‌ها در سطح کمون با سایر سطوح تصمیم‌گیری این است که در کمون یا اجتماع‌های خودگردان این خود مردم هستند که می‌باید امکان مشارکت مستقیم در روند تصمیم‌گیری را داشته باشند. آنها با برخورداری از امکان انتخاب نمایندگان اجتماع در سطوح سیاسی و همچنین تعیین و انتخاب کمیته‌های تخصصی در حوزه‌های مختلف مانند آموزش، بهداشت، امنیت، هنر، فرهنگ، ورزش و نظائر آن عملاً به فرمی از قدرت سیاسی دست پیدا می‌کنند که تصمیم‌گیری‌ها، اعمال تغییرات و احقاق مطالبات جمعی را نه تنها به شرکت در انتخاب نمایندگان سیاسی، بلکه همزمان آن را به مشارکت نهادها، افراد و جامعه‌ی مدنی منوط می‌کنند. به عنوان مثال اگر قرار باشد در حوزه‌ی آموزش مدارس ابتدایی، تغییراتی در محتوای درسی مدارس شهر مهاباد ایجاد شود باید روند زیر در نظر گرفته شود:
این تغییرات با چارچوب کلی قوانین فدرال در تعارض نباشد؛
این تغییرات با قوانین کلی آموزشی کانتونی که مهاباد در آن قرار دارد، در تضاد نباشد؛
تصمیم‌گیری در ارتباط با تغییرات محتوای درسی یا از سوی کمیته‌ی آموزش که منتخب مردم هستند، انجام خواهد گرفت و یا باید به تصویب آنها برسد. در صورت بروز اختلاف و بن‌بست در روند تصمیم‌گیری، همان محتوایی قابل اجرا خواهد بود که از سوی قوانین کانتون تعیین شده است. با این اوصاف مردم صرفاً ناظر عملکرد منتخبان سیاسی خود نیستند، بلکه می‌باید ظرفیت و نهادهایی برای مشارکت آنها در نظر گرفته شود که بتوانند در خودمدیریتی منطقه‌ی محل سکونت خود سهیم شوند.
همه‌ی این مباحث با در نظرگرفتن انطباق با این اصل کلی باید صورت پذیرد که هیچ تصمیمی در این نهادها و هیچ اکثریتی حق نقض یا تحدید حقوق بنیادین گروه‌های دیگر را ندارد. یعنی اگر قرار است محتوای درسی برای مدارس ابتدایی در مهاباد به شکلی تغییر کند که مردمان متعلق به یک، مذهب، ملت، جنسیت یا گروه با احساس تحقیر، طرد و یا نقض حقوقشان مواجه شوند، قوانین کانتون و کنفدراسیون باید از تدوین و اجرای این قوانین جلوگیری کند. معیارهایی که برای نظارت بر این قوانین می‌تواند مورد استفاده قرار بگیرد، کنوانسیون‌های حقوق بشری در حوزه‌های مختلف هستند که با پیوستن به آنها می‌توان زمینه‌ی پرهیز از این دست تقابل‌های حقوقی را به حداقل رساند. چارچوب کلی، میزان و نوع خودمختاری کمون‌ها یا شهرداری‌ها برای تصمیم‌گیری و روند خودگردانی می‌باید در قوانین کانتون مشخص شوند و همه‌ی کمون‌ها یا اجتماع‌ها در یک کانتون از امکان برابر خودمدیریتی برخوردار باشند. شهرداری‌ها از امکان قانون گذاری در حوزه‌هایی برخوردارند که این امکان از سوی کانتون یا کنفدراسیون مرکزی به صورت کامل یا مشروط به آنها واگذاری شده باشد.
یکی از مهم‌ترین مباحث این حوزه، نقض خودگردانی کمون‌ها توسط کانتون، امکان شکایت آنها از کانتون، تعامل و نوع ارتباط آنها با کنفدراسیون مرکزی در صورت بروز اختلاف با کانتون‌ها می‌باشد، که پرداختن به جزییات آن در این مقاله نمی‌گنجد. مهم است که بدانیم مکانیسم‌های حقوقی برای حل این اخلافات عمومی می‌تواند یک بار تدوین و برای تنظیم مناسبات کمون‌ها با کانتون‌ها در سطح سراسری مورد استفاده قرار بگیرد. این مکانیسم‌ها می‌باید اساس و پیش‌فرض خود را بر مبنای دفاع از موجودیت و خودمدیریتی کمون‌ها در مقابل کانتون‌ها قرار دهد. علی‌الخصوص در مناطقی که اکثریت جمعیتی یک کانتون می‌تواند به اعمال فشار بر کمون‌ها یا شهرداری‌هایی با جمعیت اقلیتی بیانجامد، ضروری است که امکان شکایت این دست کمون‌ها در حالت‌هایی که حقوق آنها یا خودمختاری‌شان نقض می‌شود، در نظر گرفته شود.
این اشاره‌ی مختصر به مبحث خودگردانی در سطح کمون یا اجتماع‌ها از آن جهت اهمیت دارد که می‌تواند در مناطقی با تنوع و ترکیب جمعیتی به استقلال عمل و تصمیم‌گیری اقلیت‌ها و گروه‌هایی بیانجامد که هویت سیاسی خود را الزاماً بر هویت سیاسی حاکم در سطح کانتون منطبق نمی‌دانند. آنها با برخورداری از مشارکت سیاسی در سطوح دیگر و همچنین با توسل به حمایت کنفدراسیون از این واحدها و مکانیسم‌های حقوقی لحاظ‌شده در صورت بروز اختلاف با دولت فدرال در سطح کانتون می‌توانند به امکان تصمیم‌گیری در باره‌ی سرنوشت سیاسی خود از یک سو و تعامل و همزیستی با «دیگری» از سوی دیگر دست پیدا کنند.
زبان سرزمینی و زبان اداری
یکی از مناقشه‌برانگیزترین مباحثی که در سال‌های گذشته شاهد آن بوده‌ایم مسئله‌ی «زبان رسمی» و ضرورت یا عدم ضرورت به‌رسمیت‌شناختن زبان‌های دیگر و یا وجود یک یا چند زبان به عنوان زبان میانجی است. آنچه برای ما به عنوان فعالان و تحلیلگران کورد بدیهی است عدم‌پذیرش این قاعده‌ی غیردمکراتیک و تحمیلی است که برای ممکن‌ساختن و تسهیل امر ارتباطات زبان فارسی به عنوان تنها زبان رسمی در سطح کشور به رسمیت شناخته شود. نگارنده‌ی این مقاله روند فراگیرشدن زبان فارسی به عنوان زبان رسمی را یکی از نمادهای تحمیل اراده‌ی دولت مرکزی بر حاشیه به قیمت پایمال‌کردن حقوق بنیادین ملت‌های دیگر و تداوم این وضعیت را نیز نماد عدم وجود اراده‌ای برای همزیستی و پذیرش تکثر می‌داند. از این منظر هر مبحثی دال بر ضرورت تداوم رسمیت زبان فارسی به عنوان تنها زبان میانجی در ایران، نشان‌دهنده‌ی بازتولید ساختارهای مولد تبعیض، ستم و انکار و به‌رسمیت‌نشناختن این تبعیض‌ها و به تبع آن فراهم‌کردن زمینه‌ی بازتولید آن است. بنابراین این مسئله می‌باید به عنوان یکی از مهم‌ترین پیش‌شرط‌های لازم برای تمرکززدایی از قدرت و ورود به روند دمکراتیزه‌شدن ایران تلقی شود. اینکه ما در ایران به هیچ عنوان پذیرای تداوم تحمیل یک زبان رسمی نخواهیم بود.
اما آیا می‌تواند بدون وجود یک زبان رسمی همچنان امکان برقراری ارتباطات در سطح اداری، آموزشی، فرهنگی و روزمره را میان ساکنان ایران فراهم کرد. در ادامه این مقاله به راهکاری برای برون‌رفت از این رویکرد خواهم پرداخت که تحقق آن مستلزم وجود یک ساختار فدراتیو و غیرمتمرکز است.
در یک نظام فدراتیو متکثر وجود چند زبان سرزمینی اجتناب‌ناپذیر است. برخورداری از امکان فرهنگی و مدنی برابر در حوزه‌ی ارتباطات، هویت و فردیت انسان، اصلی غیرقابل‌نقض و بدیهی است که یکی از مهم‌ترین مصادیق آن زیستن، تحصیل و کار به زبان مادری می‌باشد. هیچ کس حق ندارد تحت عناوینی مانند «یکپارچگی سرزمینی»، «هویت مشترک» و نظائر آن، بخشی از ساکنان یک سرزمین را از این حق بنیادین تحصیل و زیستن به زبان مادری محروم کند. زبان‌های سرزمینی در ایران را خود همان مردمی که به آن زبان‌ها تکلم می‌کنند تعیین می‌کنند و نه اکثریت زبانی آن سرزمین. بنابراین زبان‌های سرزمینی در ایران به زبان‌هایی اشاره می‌کند که برای تحصیل، کار و امور اداری مورد استفاده قرار می‌گیرد و در هر منطقه‌ای بنا به واقعیت‌های فرهنگی و زبانی آن منطقه یک یا دو زبان به عنوان زبان سرزمینی انتخاب خواهد شد. به عنوان مثال اگر در ارومیه دو ملت ترک و کورد در کنار یکدیگر زندگی می‌کنند، ضروری است که در این منطقه هر دو زبان به عنوان زبان سرزمینی انتخاب شوند (در ادامه به این مبحث پرداخته خواهد شد).
زبان‌های سرزمینی با زبان‌های اداری یک کشور الزاماً منطبق نیستند. زبان سرزمینی به زبانی اطلاق می‌شود که مردم یک منطقه با آن تکلم می‌کنند، با آن در مدرسه به تحصیل می‌پردازند یا آن را در مدرسه صرفاً می‌آموزند و دولت موظف به حمایت از این زبان‌ها در حوزه‌ی رسانه، ادبیات، علم، چاپ و شکوفایی آن است. مثلاً مردم یک منطقه می‌توانند با زبانی تکلم کنند، آن را در مدرسه بیاموزند، رسانه، کتاب و فرهنگ خود را با این زبان داشته باشند، اما همزمان خواستار آن باشند که بنا به ضرورت‌های دیگر، از زبان دیگری به عنوان زبان اداری استفاده کنند.
زبان‌های اداری، زبان سرزمینی کشور هستند که زبان ارتباطات و مکاتبات در ادارات دولتی و مدارس را تعیین می‌کند. هر کانتون خود زبان یا زبان‌های سرزمینی و اداری منطقه‌ی تحت کنترل خود را تعیین می‌کند. در کانتون‌هایی که چندین زبان وجود دارد، اکثریت زبانی آن کانتون قادر به تعیین تکلیف برای دیگران نیستند و زبان اداری می‌باید منطبق با زبان ساکنان آن کانتون باشد. باز هم به ارومیه برمی‌گردیم. در ارومیه دست‌کم دو زبان ترکی و کوردی به عنوان زبان اداری انتخاب می‌شود. در این حالت کودکانی که زبان مادری آنها ترکی است در مدارس به زبان ترکی تحصیل می‌کنند و می‌توانند در کنار تحصیل به زبان مادری، یکی دیگر از زبان‌های سرزمینی کشور را به ضرورتی که خود تشخیص می‌دهند بیاموزند. و این مهم‌ترین نکته‌ی ایجاد پیوند میان همه‌ی مردمان ساکن ایران است. به عبارتی کودکان باید در مدارس بر اساس تشخیص خود و خانواده، بر اساس دورنمایی که از زندگی خود دارند (مثلاً شهری که در آینده می‌خواهند در آن تحصیل یا زندگی کنند) و یا بر مبنای اهمیت علمی‌ای که برای زبان‌های مختلف قائل هستند، یک زبان رایج سرزمینی دیگر را به عنوان زبان دوم خود بیاموزند. به این ترتیب یک کودک در تهران به جز زبان فارسی می‌باید در مدرسه به انتخاب خود زبان دوم سرزمینی را بیاموزد تا بتواند امکان برقراری ارتباط در ابعاد مختلف با کشور خود را حفظ کند. به این ترتیب مفهوم «همبستگی ملی» در ارتباط با زبان مشترک، ضرورت برقراری بستر ارتباطی برای تعامل میان کانتون‌ها و در کل ارتباطات میان مردمان ساکن ایران از بعد تحمیلی آن خارج و بر اساس یک اقناع عمومی مبتنی بر یادگیری زبان دوم برای همه ساکنان آن صورت خواهد گرفت. این رویه از آنجا اهمیت می‌یابد که هر فردی علاوه بر زیستن با زبان مادری، می‌تواند به انتخاب خود زبانی را برای همزیستی با دیگران انتخاب کند که در ابعاد کلان به یک نوع گشایش فرهنگی و اجتماعی می‌انجامد. در چنین شرایطی و با توجه به اینکه حضور در مشاغل دولتی، سیاسی، علمی و فرهنگی مستلزم دست‌کم یادگیری دو زبان سرزمینی (زبان مادری و زبان دوم به اختیار خود) می‌باشد، تنها افرادی از این امکان برخوردار خواهند شد که پیش‌تر ضرورت تکثر و همزیستی با ملت‌های دیگر را درک و برای آن تلاش کرده باشند، نه باورمندان به سیاست سرکوبگرانه‌ی «یک زبان، یک هویت» که نفس حضور آنها در مشاغل دولتی و سیاسی مخاطره‌ایی برای تنوع و گشایش سیاسی و فرهنگی محسوب می‌شود.
حالا می‌تواند این پرسش مطرح شود که در دولت مرکزی یا کنفدراسیون کدام یک از این زبان‌ها باید به عنوان زبان اداری به کار برده شوند، آیا می‌توان تصور کرد که در پایتخت همه‌ی زبان‌های سرزمینی به عنوان زبان اداری وزارتخانه‌ها، نهادها، دادگاه‌ها و سایر سازمان‌های دولتی به کار گرفته شود؟ مسلماً خیر. ما وقتی از تمرکززدایی از قدرت حرف می‌زنیم، منظورمان این نیست که نهادهای اصلی قدرت در شهری مانند تهران متمرکز شوند و در ابعاد دیگری نهادهایی مشابه با اختیارت محدود در کانتون‌ها تأسیس و همان نقش را در سطح دیگری اعمال کنند. بلکه پیش از هرچیز منظور این است که دولت مرکزی به صورت غیرمرکزی اداره شود و قدرت در یک منطقه یا محدوده انباشت و اعمال نشود. به این ترتیب بدیهی است که یکی از ارکان این تمرکززدایی از قدرت مرکزی توزیع قدرت کنفدراسیون به لحاظ جغرافیایی می‌باشد. یعنی قرار نیست که صرفاً قدرت از مرکز به کانتون تفویض شود، بلکه خود نهادهای منشأ قدرت مرکزی نیز می‌باید مشمول این توزیع جغرافیای قرار گیرند. به عنوان مثال می‌توان تصور کرد که نهاد ریاست جمهوری در تهران باشد (با تأکید بر وجود دو زبان سرزمینی)، نهاد قانونگذاری در تبریز (با دو زبان سرزمینی) و قوه قضایه در یکی دیگر از کانتون‌ها مستقر شود. با این ارزیابی نه تنها قدرت، تحت سیطره و اعمال کنترل در ابعاد هویتی و جغرافیایی قرار نمی‌گیرد، بلکه به تعاملی سازنده و اجتناب ناپذیر میان واحدهای تشکیل دهنده‌ی کنفدراسیون، توزیع متناسب قدرت و همچنین انحصارزدایی از زبان مشترک می‌انجامد و زبان‌های سرزمینی نه تنها به عنوان زبان و هویت کانتون‌ها جایگاه دیگری پیدا می‌کنند، بلکه به ضرورتی برای حفظ کلیت کنفدراسیون و قدرت حاکم تبدیل می‌شود. در ادامه این بحث ضروری است که در قانون اساسی «آزادی زبان» برای همه‌ی افراد نیز به رسمیت شناخته شود تا در کانتون‌ها نیز اقلیت‌ها مجبور به تبعیت از یک سیاست هویتی مشخص و واحد نشوند.
سخن پایانی
همان‌طور که مشاهده می‌شود میزان موفقیت تمرکززدایی از قدرت در چارچوب یک نظام فدرالیستی تابعی از قوانین، نهادها، رویکرد جامعه به چگونگی مشارکت در امر سیاست و جزییات حقوقی مربوط به چگونگی تقسیم قدرت است. نمی‌توان ادعا کرد که ما بر اساس ضمانت حقوق فردی، مطالبات جمعی ملت‌های ساکن ایران را محقق می‌کنیم، مادامی که به لحاظ ذهنی و همچنین در بعد سازمانی و حقوقی حاضر به رسمیت‌دادن به حقوق جمعی آنها نباشیم. اراده، خواست و اقناع عمومی پیش‌شرط همزیستی مبتنی بر پاسداشت کرامت انسانی است؛ و این امر ممکن نخواهد بود، مگر آنکه مردمان و ملت‌های تحت ستم به این باور برسند که زندگی آنها تحت حاکمیت سیاسی موجود، متضمن برخورداری آنها از حقوق اولیه و انسانی‌شان خواهد بود. یعنی آنچه برای یک انسان بلوچ یا ترک می‌تواند حس همبستگی او با دیگران را برانگیزد، نه تکلم به یک زبان تحمیلی، بلکه برخورداری از جایگاه برابر، حقوق یکسان، رفاه و آزادی است. مفاهیمی که تحقق آنها برای ملت‌های تحت ستم در ایران به دلیل تجربه‌های تاریخی موجود، الزامات خاص نهادی و حقوقی را می‌طلبد و نه سخنرانی‌های عوام‌گرایانه و وعده‌های بدون پشتوانه.
آنچه در این مقاله به آن پرداخته شد، صرفاً تلاشی ست برای نشان‌دادن وجود ظرفیت‌ها و راهکارهایی که با توسل به آنها می‌توان تکثرگرایی و پایان‌دادن به چرخه‌ی بازتولید ستم ملی را از طریق مدل‌های منطبق با این ضرورت تضمین کرد. مدل‌هایی که نه تنها برای مطالبات ملت‌های ساکن ایران، بلکه در راستای دمکراتیزه‌کردن کلیت نظام سیاسی در ایران و توسعه‌ی پایدار اجتناب‌ناپذیر است.
آنچه به اختصار به آن اشاره شد، می‌تواند آغاز گفتگویی باشد برای ورود به این بحث که چه مدلی از تمرکززدایی ظرفیت مواجهه با پیچیدگی‌های سیاسی-اجتماعی جامعه‌ی ایران، واقعیت‌های جغرافیایی و محدودیت‌های مبتنی بر آن و همچنین مطالبات جمعی ساکنان آن را دارد.
آنچه در این مقاله به آن پرداخته نشد و می‌طلبد در یک مقاله‌ی مجزا مورد بررسی قرار گیرد، تمرکززدایی از قدرت و مطالبات زنان و نقش آنها در این روند است. مسئله‌ای که بدون لحاظ‌کردن آن، رسیدن به یک نظام فدرالیستی متکثر و باثبات غیرممکن خواهد بود. دو موضوع رفع تبعیض ملی و مطالبات زنان را می‌توان مهم‌ترین پایه‌های انقلاب ژینا دانست که احقاق هرکدام از آنها در گرو احقاق دیگری است و این ممکن نخواهد شد مگر اینکه در همین روزهای سرنوشت‌ساز باب گفتگو در باره‌ی محتوا، فرم و نهادهایی که می‌توانند متضمن آن باشند، گشوده شود.
و در پایان نباید فراموش کرد، اگرچه تأسیس این نهادها و مواجه با پیچیدگی حقوقی و سازمانی فدرالیسم مسئله‌ای به غایت پرهزینه و طاقت‌فرساست، اما بدون شک هزینه و تبعات سرکوب از هزینه‌ی پیچیدگی ایجاد یک نظام سیاسی-حقوقی برای ضمانت حقوق همه‌ی ساکنان این سرزمین به مراتب بیشتر است.
