مولفه های اساسی تغییر در حکمرانی منابع آب و خاک به سوی حکمرانی خوب

قادر نقشبندی

“در این مقاله، با توجه به تجربه های ایران، مولفه های اساسی تغییر در حکمرانی آب و خاک که مورد نیاز توسعه پایدار است مورد بررسی و ارزیابی قرار می گیرد. این مقاله بر اساس مطالعات پژوهشی در حوضه آبریز دریاچه ارومیه نوشته شده است که مبانی نظری حکمرانی را در یک مورد مطالعاتی اقدام پژوهی ارزیابی نموده است. بنا بر این فاکتورهای مورد نیاز برای ایجاد محیط مناسب و مطلوب برای مدیریت سازگار پاسخگویی و حکمرانی خوب در بخش آب و خاک ارایه می گردد.“

چكیده

در این مقاله، با توجه به تجربه های ایران، مولفه های اساسی تغییر در حکمرانی آب و خاک که مورد نیاز توسعه پایدار است مورد بررسی و ارزیابی قرار می گیرد. این مقاله بر اساس مطالعات پژوهشی در حوضه آبریز دریاچه ارومیه نوشته شده است که مبانی نظری حکمرانی را در یک مورد مطالعاتی اقدام پژوهی ارزیابی نموده است. بنا بر این فاکتورهای مورد نیاز برای ایجاد محیط مناسب و مطلوب برای مدیریت سازگار پاسخگویی و حکمرانی خوب در بخش آب و خاک ارایه می گردد.

واژه های كلیدی: حکمرانی، منابع آب و خاک، حکمرانی خوب

مقدمه

با توجە بە ازدیاد جمعیت و رشد نامتوازن اقتصادی، منابع آب شیرین در جهان تحت فشار بی رویه قرار گرفته است. رقابت و حتی اختلاف و دعوی[1]^،[2] بر سر این منبع مهم باعث بی کفایتی و سوء تدبیر در مدیریت منابع آب شده است. فعالیت‌های انسان‌ دلیل اصلی آلودگی آب هاست که باعث تقلیل، فقدان و تخریب هر چه بیشتر این منبع شده است (Hashemi, 2012).

نگرش‌های بخشی[3] در ارتباط با مدیریت منابع آب، علی‌الخصوص در کشورهای در حال توسعه حاکم و مشرف بوده و می‌باشد. این امر باعث شده است که روال و شیوه توسعه و مدیریت منابع آب پراکنده، ناقص و غیر متوازن باشد. روی هم رفته به نظر می‌رسد مشکل اساسی، ناشی از عدم وجود چارچوب حکمرانی[4] مناسب و نامناسب بودن ساختار تشکیلاتی و نهادی به اضافه افزایش تقاضا برای این منبع، محدود و متناهی می‌باشد. بنابراین، رویکرد بهم پیوسته و هالستیک در مدیریت منابع آب به عنوان امری ضروری و نیاز اساسی برای پایداری سیستم‌های منابع آب شناسایی شده است (Hashemi, 2012).

مفهوم مدیریت بهم پیوسته (یکپارچه) منابع آب[5] (IWRM)[6]  بیش از 36 سال قبل به وسیله‌ی انجمن جهانی منابع آب[7]، در محافل علمی شکل گرفت (Braga, 2001). اما اکنون IWRM یک ضابطه و شاخص شناخته شده در جهان می‌باشد (Swatuk et al, 2004) و در سال2000، مفهوم IWRM توسط سازمان مشارکت جهانی آب (GWP) به مقبولیت جهانی رسید. نهادینه کردن پارادیم IWRM و اجرای آن مرهون سه مؤلفە می‌باشد(Hashemi, 2012) :

• بسترسازی و توانمند سازی محیط در قالب سیاست‌ها، استراتژی‌ها و قوانین مناسب برای توسعه و مدیریت پایدار منابع آب یعنی حکمرانی خوب و سیاست‌های درست؛
• ابزارهای مدیریتی مورد نیاز برای انجام وظایف‌ نهادها مانند مدل‌سازی تخصیص آب، ابزارهای اقتصادی و غیره؛
• نقش‌های سازمانی (نهادی): چارچوب نهادی كه از طریق آن سیاست‌ها، استراتژی‌ها و قوانین اجرا شوند مانند توسعه ظرفیت‌ها، سطوح اقدامات و غیره

بر اساس تحقیقات هاشمی (2012)، مدیران ارشد آب در ایران به این نتیجه رسیده اند که رویکرد هالستیک و بهم پیوسته برای مدیریت آب در ایران امری بسیار ضروری است. اما سوال مهمی که بە ذهن مدیران آب خطور می کند این است که چرا با وجود اینکه اهمیت فراوانی برای اجرای IWRM قائل می شود، اما هنوز بعد از گذشت 40 سال از معمول سازی و جا افتادن آن در محافل جهانی، تا کنون این پارادیم به مرحله اجرای کامل درنیامده است؟

تحقیقات پژوهشگران متعددی نشان می دهد شد که فاصله‌های معلوماتی و تحقیقاتی در زمینه‌های مدیریت و حکمرانی خوب آب وجود دارد. آنچه مسلم است، اخیراً فرایند برنامەریزی IWRM در سطح کشوری بهبود یافته است اما سعی و انرژی بیشتری برای اجرای برنامه‌ها در سطح محلی نیاز است ؛ و در آسیا به طور عموم اصلاحات سازمانی و نهادی در حالت پیشرفته‌ای قرار دارد اما مشکلات زیادی در زمینه همکاری و هماهنگی سازمانی وجود دارد. در پنجمین نشست انجمن جهانی آب در استانبول در سال 2009، گزارشی زیر پوشش آب سازمان ملل متحد[8] كه مشتمل بر 26 مؤسسه وابسته به سازمان ملل متحد می‌باشد توسط سومین برنامه جهانی ارزیابی آب[9] (WWDR, 2009) منتشر شد، اهمیت ابعاد سازمانی و فرهنگی مدیریت منابع آب را تایید کرد. با توجه به مسایلی که در بالا مطرح شد، بی توجهی به بُعد ساختار تشکیلاتی و سازمانی( نهادی) در مدیریت آب، نقش بسزایی در عدم اجرای IWRM داشته است (Hashemi, 2012). بنا بر این اجرای مدیریت بهم پیوسته نیازمند سیستم حکمرانی خوب می باشد.

تقویت بعد سازمانی با تدوین سیاست‌ها(خط مشی سیاسی)، قوانین و مصوبات مناسب و تشکیلات کارامد برای اجرای رویکرد بهم پیوسته در مدیریت منابع آب بسیار حائز اهمیت است. این به عنوان حکمرانی خوب[10] تعریف شده است. بانک جهانی (World Bank, 2007) اذعان دارد که کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا (MENA[11]) که شامل ایران می‌شود، اهمیت حکمرانی خوب برای اجرای سیاست‌های پایدار مدیریت آب در منطقه را درک نموده‌اند.

با توجه به مسایلی که در بالا مطرح شد، بی توجهی به بُعد ساختار تشکیلاتی و سازمانی( نهادی) در مدیریت آب، نقش بسزایی در عدم اجرای IWRM داشته است (Hashemi, 2012). در مدیریت منابع آب به یک جهتگیری مجدد (چرخش) رادیکال و گفتگوهای موثر بین تصمیم گیرندگان، ذی‌مدخلان و ذی‌نفعان و مهندسان/دانشگاهیان نیاز است (Falkenmark et al, 2004). با این حال، چالش موجود این است که این جهت گیری مجدد رادیکال نهادی چگونه در عرصه‌ی عملیاتی قابل اجرا است؟ چگونه اصلاحات سازمانی طراحی و یا استفاده می‌شود ؟ (چگونه می‌توان برنامه‌ها و توصیه‌ها را طراحی و استفاده نمود؟) چگونه تداخلات بالقوه با مشوق‌ها یا بازدارنده‌ها در سطح عملیاتی تأثیر خودرا در عمل نهایتاً نشان می‌دهد. تغییر ماهیت نهادها، متداول و مرسوم و یا رایج نیست (Cowie and Borrett, 2005). لذا سوال این است که پیش‌نیازها برای تغییر نهادی چیست؟ و این تغییر،شامل چه چیزهایی است؟ (Hashemi, 2012)

در این مقاله، با توجه به تجربه های ایران، مولفه های اساسی تغییر در حکمرانی آب و خاک که مورد نیاز توسعه پایدار است مورد بررسی و ارزیابی قرار می گیرد. این مقاله بر اساس مطالعات پژوهشی در حوضه آبریز دریاچه ارومیه نوشته شده است که مبانی نظری حکمرانی را در یک مورد مطالعاتی اقدام پژوهی ارزیابی نموده است. بنا بر این فاکتورهای مورد نیاز برای ایجاد محیط مناسب و مطلوب برای مدیریت سازگار پاسخگویی[12] و حکمرانی خوب[13] در بخش آب و خاک در ایران ارایه می گردد. و سعی بر این است که پاسخ بعضی از پرسشهای اساسی در مورد مدیریت و حکمرانی آب و خاک، با توجه به تجربه نویسنده در ایران مدنظر قرار گیرد.

2- مفاهیم پایه، نظریەها و مسایل

2-1- تعاریف: سازمان/نهاد و حکمرانی

هاشمی (2012) بیان می دارد که سازمان‌ها به عنوان قالب زندگی اجتماعی در نظر گرفته می‌شوند که متشکل است از سیستم قوانین(احکام) که با همدیگر تداخل، تعامل و ارتباط دارند و دارای دستگاه‌های نظارت داخلی[14] و مکانیزم‌های ضمانت اجرای[15] قوانین می‌باشند (Hashemi, 2012). این مکانیزم‌ها، بازیگران را قادر می‌سازد که در مورد مدیریت منابع آب تصمیم گیری نمایند. بر این اساس، نهادها (سازمان‌ها) وسیلەهایی برای ثبات و پایداری جامعه می‌باشند چون می‌توانند، تنش‌ها و تضادها را به سوی ثبات هدایت، سازماندهی و نظارت نمایند. بنا بر این نیاز است که تصمیم گیران منابع آب وظایف اجتماعی خود را برای رسیدن به جوامع پایدار درک کنند (ASCE, 1998).

اصطلاح “سازمان/نهاد” یک تعریف واحد ندارد (Ostrom 1999, 2005). با این حال،‌ یکی از واقعیت‌های پیچیده و مبهم برای کارشناسان غیر تخصصی رشته‌ی سازمانی این است که سازمان‌ها بر اساس روش‌های مختلفی آنالیز می‌شوند که بستگی به تعریف مفهومی اصطلاح سازمان باشد. لذا ما باید به وضوح کامل معنای اصطلاح سازمان بکار رفته را در فرآیند تحلیل نهادی یا سازمانی بیان کنیم[16]. هاشمی (2012) گزارش می دهد که بر اساس بررسی‌های جامع ادبیات موضوع یک سازمان آب می‌تواند ترکیبی از گروهای زیر باشد:

1. بیانیه‌ی چشم انداز، سیاست‌ها، اهداف دستورالعمل‌های کلی و استراتژی‌ها؛
2. قوانین (رسمی یا غیر رسمی)، احکام، مقررات و کنوانسیون‌ها، برنامه‌های اقداماتی (عملیاتی) و دستورالعملی یا آیین نامه‌ای؛
3. ساختار تشکیلاتی (مؤسسات و سازمان‌ها) و آیین نامه‌های داخلی و اصول ارزشی (اهداف و ارزش‌ها) و وظایف آنان؛
4. فرآیندها و ساختار های سیاسی (مکانیزم‌های مسئولیت پذیری)؛
5. تمهیدات اقتصادی و مالی مانند مکانیزم‌های تشویق؛
6. هنجارها، سنت‌ها، شیوه‌ها و آداب و رسوم (عرف و تقالید).

حکمرانی عبارت است از “فرآیند و روندی که تصمیم گیری‌ها اجرا می‌شود ( و یا اجرا نمی‌شود)” (UNESCAP[17],undated). نکته‌ای که باید درک شود این است که سیستم دولتی (حکومتی) بخشی از سیستم بزرگ‌تر حکمرانی می‌باشد و سیستم دولتی از لحاظ (الف) بخشی، (ب) فعالیتی (وظایفی) و (ج) طبقاتی(سلسله مراتبی یا سطوح مختلف) تفکیک می‌شود(Hashemi, 2012)؛ Blau and Meyer(1956) بیان می‌نمایند که پیچیدگی سازمانی/نهادی از این سه منبع سرچشمه می‌گیرد. تمایز بخشی و فعالیتی ناشی از تخصصی بودن سیاست حکومتی در زمینه‌ای به خصوص می‌باشد و این باعث دوباره شدن کارها و تفکیک مسئولیت‌هامی‌شود؛ بنا به قول Imperial (1999) البته شاید این دوباره کاری‌ها بی فایده و به ضرر هم نباشد.

تعریف UNEACAP (2010) از مفهوم حکمرانی خوب در بردارندة 8 ویژگی است (كه در نمودار 1 نشان داده شده). نظریه بر این مبنا استوار است كه حکمرانی خوب مقوله ای است مربوط به دوران مدرنیسم و وام گرفته از دیدگاه “سكولاریسم”. هشت ویژگی آن نیز به این شرح است: پاسخگو باشد؛ عادل، منصف و فراگیر باشد؛ شفاف عمل كند؛ مسئول باشد؛ بتواند به رآی اكثریت احترام بگذارد؛ توانمند و كارآمد باشد؛ تابع قانون باشد؛ و اهل مشاركت باشد (Hashemi, 2010).

حکمرانی

نمودار 1: ویژه گیهای حاکمیت خوب: مسئول پذیری، شفافیت، عادل و شامل همه، موثر و کارآمد، قانونمند، مشارکتی و اجماع ( به سوی توافق نظر) (منبع: UNEACAP, 2010 )

2-2- ارتباط مدیریت بهم پیوسته منابع آب به سطوح حکمرانی

هاشمی (2012) اذعان دارد که یکی از ویژگی‌های حیاتی و با اهمیت پارادیم IWRM این است که “جهت گیری سازمانی”[18] محکمی دارد. بنا بر این مفهوم IWRM با پندار سطوح تصمیم گیری سازمانی (حکمرانی) منسجم است (به این منبع نگاه شود: ASCE, 1998)؛ به معنای دیگر مفهوم IWRMمی‌تواند با سه سطح مداخله‌ی سازمانی مرتبط شود (Hashemi, 2012):

1. سطح عملیاتی (محلی/حوضه آبریز): که به جنبه‌های بیوفیزیکی، زیست محیطی، هیدرولوژی، زیست بومی، و اجتماعی-فنی سیستم منابع آب می‌پردازد؛
2. سطح سازمانی/ نهادی: که به جنبه‌های تشکیلاتی سیستم منابع آب می‌پردازد؛ و
3. سطح سیاست گذاری که جنبه‌های سیاستی (پالسی) و حقوقی در نظر می‌گیرد.

تصمیم‌ها در سطح بالاتر مجموعه احکام یا تمهیدات سازمانی/نهادی رادر سطح پایین‌تر تعیین می‌کنند. البته اقدامات در سطح عملیاتی تأثیر مستقیمی بر توزیع و مصرف منابع آب و خاک در جهان طبیعت دارد. با پایش و ارزیابی توزیع خروجی‌هاونتایج در سطح عملیاتی می‌توان فرآیندهای بازخورد به سطوح بالاتر ایجاد کرد. بنا بر این، فرآیندها در هر سطح ” مانعه الجمع یا متقابلاً منحصر به فرد نیست”( Hashemi, 2012)[19].  

Searle (2005) نقش بزرگی در مقوله و مناقشات “سازمان” ایفا نموده است: ایشان توصیه می‌کند که آنان که در تئوری سازمان‌ها نقش دارند باید نهاد را از دیدگاه شخص اول ببینند چون هستی شناسی[20]،[21] نهادی/سازمانی وابسته به طرز تفکر شخصی یا ذهنی[22]می‌باشد. وی معتقد است که شما باید نهاد را از طریق لنز بازیگران مشاهده کنید و کارکردگراهای بیرونی[23] نمی‌توانند که وضعیت را درک نمایند[24]. شما باید محرم راز یا خودی باشید نە بیگانه از سیستم، تا بتوانید به دنبال حل مشکل سازمانی بروید. دانش درونی در مورد مسایل سازمانی: (الف) روابط خوب و همکاری مشارکتی (یعنی تعهدات بلند مدت اجتماعی-سیاسی به مفهوم پایداری)، (ب) حمایت اجتماعی- سیاسی (پایداری مالی) و (ج) دست یافتن به مشارکت ذی‌مدخلان را پرورش و تقویت می‌نماید.

2-3- دیدگاه حکمرانی خوب در ایران: اسلام در مقابل دمکراسی

ایران به عنوان یک جمهوری اسلامی، قانون اساسی خود را از شریعت (اصول) اسلامی گرفته که در ماده 4 قانون اساسی به آن تصریح شده است. بنا بر این یکی از مسائل مهم این است که آیا IWRM و مفهوم حکمرانی خوب که از نظریه دمکراسی الهام گرفته است با معتقدات اسلامی هم‌خوانی دارد؟ (Hashemi, 2012).

به نظر بعضی از پژوهشگران منشأ حاکمیت در ایران از اصول بنیادین‌ حکمرانی خوب فاصله داشته ( زارعی، 1383) و مدل حکمرانی خوب با قانون اساسی ایران در تضاد است (رشیدی، 1391).

در تحلیل نظام سیاسی ایران، زارعی (1383) اشاره میکند که: حاکمیت دارای دو منشأ جمهوریت و اسلامیت است. ارزشهای جمهوریت منجر به تأمین نهادها و مقامات منتخب و دمکراتیک شده و اسلامیت منشأ پیدایش نهادهای عالی نظارتی، کنترلی و فراقوه‌ای گردیده‌اند که از منطق اصل تفکیک و تعامل قوا پیروی نمی‌نمایند. در مقایسه نظام‌های سیاسی دمکراتیک مستلزم‌ حکومت(نهادها و ساختارهای) دمکراتیک و جمهوری است مبتنی بر اصل تفکیک و تعامل قوا به عنوان یک اصل سازمانی در خدمت حقوق‌ بشر و آزادیها بوده و با توزیع و سرشکن نمودن اقتدار سیاسی، نظام پاسخگویی و نظارت متقابلی را ایجاد می‌نماید که حاصل آن حکومت پاسخگو، شفاف و قانونمند است. رشیدی (1391) اظهار میدارد که “در حکومت اسلامی من باید به امام پاسخگو باشم و امام هم باید به خدا پاسخگو باشد؛ در این‌ صورت امام هم در مقابل به سعادت رسیدن من مسؤول است. این رابطه در حکومت‌های دموکراتیک که پایه‌ی حکمرانی خوب است، کاملاً برعکس است؛ یعنی حکومت و دولت است که باید در مقابل مردم پاسخگو باشد. اگر اصول حکمرانی خوب را بپذیرید، دیگر نمی‌توانید با قانون اساسی موجود کنار بیایید“. بنا بر این زارعی (1983) نتیجه گیری می کند که قانون اساسی الگویی خاص و منحصر به فرد از حکومت ایجاد کرده است که نمی‌تواند به عنوان فرآیندها و بسترهای ساختاری‌ و تشکیلاتی حکمرانی خوب به شمار آید.

لازم به ذکر است که ایران نتوانسته است حکمرانی خوب را بنیان بگذارد كه توان مبارزه با مسائلی همچون تخریب محیط زیست، فساد اداری، و نابهنجاری‌های اقتصادی و مالی را داشته باشد.

 

 بنا به گزارش هاشمی (2012) Hanberger (2003) اشاره می‌کند که: (الف) فرسایش و از میان رفتن اعتماد به نفس مردم همراه با (ب) پیچیدگی مسائل، کار را برای حل مشکلات فوریتی اجتماعی به طور فعال دشوار کرده است. بنا بر این، تحت فرامین اسلامی، سیاست‌گذاران آب می‌توانند سیاست‌های غلط خود را مشروعیت ببخشند.

3- مولفه های اساسی تغییر در حکمرانی منابع آب و خاک در ایران: به سوی حکمرانی انطباقی

3-1- بهم پیوستگی و پایداری مدیریت و حکمرانی منابع آب و خاک

سیستم منابع آب داری سه مولفه ی متداخل است (Hahsemi, 2012):

• فیزیکی (زیرساخت‌های بنایی و تکنولوژی) و محیط زیست طبیعی؛
• سازمانی و سیاسی (سیاست‌ها، قوانین، دستورالعمل‌ها و تشکیلات اداری)؛ و
• اجتماعی- اقتصادی.

هاشمی (2012) بیان می دارد که جوهره بهم پیوستگی در مدیریت منابع آب و خاک بسیار چالش انگیز است و فرآیند بهم پیوستگی با مشکلات فنی و مفهومی زیادی مواجه است. اصطلاحاتی همچون همکاری و هماهنگی برای توصیف ناقص بهم پیوستگی در قالب فرآیند مدیریت بهم پیوسته برای تصمیم گیری مورد استفاده است. اما Morrison et al (2004) نشان می‌دهند که بهم پیوستگی به مراتب بیشتر از اصطلاحات بکار رفته است. چارچوب تشخیصی[25] هفت‌گانه توسط Morrison et al (2004) توسعه یافته است که شامل ابعاد مختلف بهم پیوستن ذیل می‌باشد: (1) استراتژیک[26]، (2) ساختاری/سازه‌ای[27]، (3) رویه‌ای یا دستورالعملی[28]، (4) تسهیل گرایی[29]، (5) کارکردی/وظایفی[30]، (6) روش شناختی[31]، (7) تصمیم گیری مشارکتی[32].

فرآیند بهم پیوستگی دارای چهار مشخصه و یا ویژگی می‌باشد که در جدول ١ نشان داده شده است. هاشمی (2012) گزارش می دهد که با بررسی اجمالی ادبیات موضوع توسعه پایدار، Gasparatos et al (2008) به این نتیجه رسیده‌اند که پژوهشگران بر پنج معیار پایداری اجماع دارند که اساس ارزیابی هالستیک پایداری را تشکیل می‌دهند که در جدول ١ آمده است.

خصوصیات بهم پیوستگی (منبع: Morrison et al, 2004)	پنج معیار برای پایداری- توسعه پایدار (منبع: Gasparatos et al, 2008)	تفسیر بهم پیوستگی و پایداری در اصطلاح IWRM
1.     تشکیلات نهادی با صلاحیت فرابخشی	1.            بهم پیوستگی (ادغام) مسائل اجتماعی، اقتصادی، زیست محیطی و سازمانی و تداخل وابستگی‌ها میان آن‌ها	1. برآورده ساختن معیارهای توسعه پایدار با استفاده ازچارچوب‌های ارزیابی پایداری
2.        هماهنگی مشارکت ذی‌مدخلان، جوامع مدنی و بازیگران عرصه تصمیم گیری	2. ایجاد یک محیط مشارکتی، سیاست توانمند سازی	2. مکانیزم‌های برای مشارکت برای نمونه انجمن‌ها، کارگروه ها، بستر ذی‌مدخلان؛ تعادل قدرت ما بین ذی‌مدخلان؛ تسهیل تصمیم گیری از پایین به بالا
3.      تصمیم گیری مشترک در فرآیند مشارکتی	3. پیش بینی از روند آینده و تأثیر سیاست‌ها و برنامه‌های توسعه در پایداری 4. برخورد/مقابله/تعامل با عدم قطعیت با در نظر گرفتن حفاظت و اقدامات پیشگیرانه	3. استفاده از رویکرد تحلیل سیستمی (سیاست‌ها، سناریوها، گزینه‌های مدیریتی، استراتژی‌ها) و ابزارهای ارزیابی بهم پیوسته
4. توافق بر اساس عقلانیت	5. ترویج اخلاق اکوسیستم محورانه و عدالت (بین نسلی[عدالت و انصاف] و میان نسلی[مساوات])	4. حمایت از رفاه اجتماعی و اقتصادی مردم مانند از بین بردن فقر(فقرزدایی)، توانمند سازی زنان، حفظ محیط زیست

جدول ١: بهم پیوستگی و پایداری در اصطلاح IWRM

بر این اساس مشارکت سنگ بنای حکمرانی خوب و مدیریت بهم پیوسته منابع آب است و متضمن شاخص‌های دیگر حکمرانی خوب می باشد. مشارکت به سیستم حکمرانی مشروعیت می بخشد و نمایانگر اقتدار سیستم سیاسی اقتصادی اجتماعی است.

3-2- توسعه ظرفیت سازمانی: مطرح نمودن مسئله مشارکت

توسعه ظرفیت سازمانی[33] اساس و بنیاد مفهوم IWRM و حکمرانی خوب است. با این حال، ما در مورد یک جنبه و آن هم مشارکت ذی‌مدخلان است بحث می‌کنیم. توسعه ظرفیت، ظرفیت سازی[34] و بهبود و ارتقا[35] اصطلاحاتی می‌باشند که به صورت گسترده از دهه 1980(دهه 1360) به بعد در محافل علمی و جهانی مورد استفاده قرار گرفتەاند (Hashemi, 2012). و اصطلاح “ظرفیت” به مفهوم توسعه پایدار بر می‌گردد. با بازنگری اصطلاح “ظرفیت”، Alaerts and Kaspersma (2009) تعریفی از آن را ارایه می‌دهند:

ظرفیت عبارت است از (1) توانمندی هر جامعه‌ای یا گروه اجتماعی برای شناسایی، تشخیص و درک (فهم) چالش‌های توسعه خود، (2) انجام اقدامات لازم برای مقابله و پرداختن به مسائل، و (3) آموختن و یادگیری از تجربیات خود و انباشتن معلومات و دانش برای آینده (همان، ص 7).

توسعه ظرفیت سازمانی می‌تواند چهار شکل به خود بگیرد که با هم ناسازگار نمی‌باشند (Hashemi and O’Connell, 2009):

1. توسعه منابع انسانی مانند نیازهای آموزشی و درسی، تغییر در اخلاق و ادراک، فرهنگ، معنویات و انگیزه‌ها و غیره. مفهوم توسعه انسانی توسط گزارش توسعه انسانی[36]HDR (2006) چنین تعریف شده است: “اولین و مهم‌ترین مورد این است که مردم بتوانند زندگی خود را نوعی تعریف کنند که برای آن ارزش قائلند و آن‌ها را برای رسیدن و احقاق پتانسیل (بالقوه) خود به عنوان انسان توانمند می‌سازد“. برای رسیدن به این هدف کلی، چارچوبی دوراندیش در قالب اهداف توسعه هزاره ([37]MDGs) تدوین شد. اهداف اجرایی عبارتند از “کاهش فقر یا فقرزدایی، گسترش برابری جنسیتی و پیشبرد فرصت‌ها برای بهداشت و آموزش و پرورش“. لذا این مجموعه از اهداف با محدودیت زمانی (مدت-محدود) که مورد توافق بین‌المللی واقع قرار گرفته است بر فلاح و رفاه انسانی متمرکز است.
2. توسعه ظرفیت دانش مانند پژوهش،‌ مشارکت ذی مدخلان
3. توسعه ظرفیت تشکیلاتی در سطوح مختلف شامل پایداری مالی و سازمانی مدیریت آب، تقویت ساختارهای زیربنایی و تغییرات تشکیلاتی و اصلاحات
4. توسعه ظرفیت محیط توانمند سازی (بسترسازی) شامل حکمرانی خوب در قالب سیاست‌ها، استراتژی‌ها و قوانین مناسب برای توسعه و مدیریت پایدار منابع آب و همچنین مکانیزم‌های حل اختلاف و ضمانت اجرایی

بر اساس مفهوم مدیریت بهم پیوسته منابع آب، مشارکت ذی‌مدخلان اجرای برنامه‌های IWRM در سطح حوضه رودخانه را تضمین می‌کند[38] چون مشارکت مقبولیت و مالکیت این برنامه‌ها را افزایش می‌دهد. ذی‌مدخلان نقش حیاتی در برنامه ریزی و مدیریت منابع آب دارند که در جدول 3 نشان داده شده است (Cap-Net, 2008). سطوح مشارکت مختلفی برای درگیر شدن و قدرت تصمیم گیری ذی‌مدخلان وجود دارد همان‌طور که در نمودار 2 سطح قدرت تصمیم گیری مربوط به سطح مشارکت نشان داده شده است.

اهداف مدیریتی	نقش ذی‌مدخلان
برنامه ریزی حوضه آبریز	شناسایی مشکل، اولویت بندی، تحلیل وضعیت، تصویب
تخصیص آب	مشورتی، پایش و گزارش دهی، تصمیم گیری
کنترل آلودگی	پایش، گزارش دهی، تجویز دادن

جدول 3: نقش‌های ذی‌مدخلان با توجه به اهداف مدیریت حوضه رودخانه (منبع: Cap-Net, 2008)

در سراسر جهان، آمیزه‌ای از مکانیزم‌های مشارکتی از جمله شوراهای حوضه رودخانه[39]، انجمن‌های آب بران[40]، کمیته‌های آب و کشاورزی، به کار گرفته شده است. حل اختلاف[41] مهم‌ترین هدف مشارکت ذی‌مدخلان است. هرچند که بستری مفید برای بحث گفت‌وگومی‌باشند؛ مشارکت، بزرگ‌تر از مسئله حل اختلاف است. با افزایش پیچیدگی و دخالت دادن بخش‌ها و منافع مختلف، تصمیم گیری به فرآیندی دشوارتر تبدیل شده است لذا بستر (پلاتفورم) مشارکت به عنوان “بدنه تصمیم گیری (داوطلبانه یا قانونی مدون) متشکل از ذی‌مدخلان مختلف محسوب می‌شود” (Warner, 2007) که بستر مبتنی بر نظرات ذی‌مدخلان (MSPs) نامیده می‌شود. Warner (2007) تأکید دارد که مذاکره و گفت‌وگو در مورد منابع عمومی و مشترک مانند مدیریت آب بر اساس رویکرد سیستمی چند وجهی با بهم پیوستن و ارتباط کنشی (میان کنش یا تعامل)[42] بین (1) کیفیت و کمیت؛ (2) آب‌های سطحی و زیرزمینی؛ (3) آب و کاربری اراضی؛ (4) آب و ذی‌مدخلان؛ و (5) سازمان‌های آب توصیه می‌شود (همان، ص 2).

نمودار 2: سطوح مشارکت ذی‌مدخلان با اشاره به قدرت تصمیم گیری آنان (Hashemi, 2012)

این رویکرد هالستیک و کل گرا نیاز به سطح هر چه بیشتر و بی سابقه‌ای از همکاری و هماهنگی سازمانی دارد؛ همچنین چالش بزرگی برای مدل‌سازی سیستم‌های پیچیده اجتماعی-اکولوژی ایجاد می‌کند. علاوه بر این، مدل‌سازی بهم پیوسته و یکپارچه جنبه‌های اجتماعی-اکولوژی بسیار دشوار خواهد بود. Mitchell (2007) اعتقاد دارد که بستر های MSP با جنبه‌های سازمانی سازگار است اگر طراحی سازمانی دو سطح بستر MSP در سطوح زیر حوضه و کل حوضه که به صورت موازی با هم کار و ارتباط برقرار کنند را به رسمیت بشناسد (همان، ‌61). در غیر این صورت، جهت گیری قوی IWRM نسبت به حوضه رودخانه می‌تواند تنش زیادی را ایجاد کند. حکمرانی مشارکتی نیاز ویژه به بسترسازی دارد از جمله توسعه ظرفیت‌ها (ظرفیت سازی) و توانمندسازی و رفع موانع قانونی در راه مشارکت. شاید برای تسهیل رویکرد مشارکتی به تدوین قوانین جدید نیاز باشد. مشارکت با مقوله‌های مانند حکمرانی خوب و دمکراسی برای بهبود پاسخگویی و شفافیت در تصمیم گیری لینک داده شده است و هنوز یکی از مسایل بسیار مهم در مدیریت منابع آب و خاک محسوب می‌شود.

3-3- توجه به سیستم‌های اجتماعی-اکولوژی (SESs)

Ostrom (2011) چند متغییر را در چهار هولون ضمن شرایط کردار مشخص نمودند: سیستم منبع، واحد های منبع،‌ حکمرانی منبع و بازیگران که بالاترین لایه‌ی متغییرات که در تمامی SES ها وجود دارد را تشکیل می‌دهند (نمودار 3). این لایه‌ی اولیه متغییرات “می‌توان به تعداد کرار بازگشایی شوند اگر کسی بخواهد سوال به خصوصی مربوط به SES ها در میدان را تجزیه و تحلیل نماید“. اوستروم (2011) در سعی خود برای توضیح چگونگی تأثیرپذیری خط مسیر تعامل و کنش متقابل- نتایج[43] در سیستم‌های اجتماعی-اکولوژی (SESs) در یک شرایط کردار، به این اذعان دارد که شرایط کردار نه تنها تحت تأثیر متغییرات سازمانی (اجتماعی-سیاسی) مانند احکام در حالت استفاده قرار دارد بلکه از دسته‌ای از متغییرات اجتماعی-فنی مربوط به سیستم اکولوژی که هنوز” بازگشایی”[44] نشده‌اند متأثر می‌شود. با استفاده از رویکرد رده شناسی[45]، اوستروم و همکاران وی بعد از وفاتش در حال توسعه دادن به چارچوب SES می‌باشند به معنایی سیر تکاملی خود را طی می‌کند. اوستروم چارچوب SES را با توجه به شکل این‌طور توضیح می‌دهد(Ostrom, 2011):‌

شاید کسی در مورد بازیگران در شرایط کردار که تعاملات و کنش متقابل و نتایج [یعنی واکنش‌ها] را تولید یا ایجاد می‌کننداین‌گونه فکر کند که این بازیگران سیستم منبع (Resource System)، واحدهای منبع (Resource Units)، سیستم حکمرانی را تحت تأثیر قرار می هند یا از اینان تأثیر پذیرند و در جمع همه‌ی این مؤلفه‌ها تحت تأثیر محیط‌های اجتماعی، اقتصادی و سیاسی و اکوسیستم‌های مربوطه قرار می‌گیرند (همان، ص 22).

نمودار3:‌ شرایط کردار مندرج در سیستم‌های اجتماعی-اکولوژی وسیع‌تر با نشان دادن چارچوب SES با مؤلفه‌های لایه‌ی اول چندگانه (منبع: Ostrom, 2011)

3-3- مولفه اخلاقی: حکمرانی مبتنی بر جوامع محلی

می‌توان اصول اخلاق را به عنوان مجموعه‌ای از باورها[46]، ارزش‌ها[47] و ادراکات[48] که دارای ابعاد فرهنگی و اجتماعی و یک عنصر حیاتی و اساسی در سیاست گذاری و مواقع تصمیم گیری می‌باشد، تعریف کرد (Hashemi, 2012). اصول اخلاق زیست محیطی به “شرح سیستماتیک روابط اخلاقی (رفتاری) بین انسان‌ها و محیط طبیعی آنان “[49] اطلاق می‌شود (Des Jardins, 2001 p. 11). Des Jardins (2001) شرح جامع و مفصلی از دیدگاه‌های اخلاق زیست محیطی بر اساس مکاتب فلسفی مختلف ارایه می‌دهد. در طول تاریخ بشریت تا کنون اخلاق انسان-محورانه و انترپوسنتریک برتری داشته و تأثیر فراوانی بر تخریب و نابودی محیط زیست و کاهش منابع داشته است چون اخلاق انتروپوسنتریک معتقد است که انسان اشرف مخلوقات و مرکز ثقل موجودات در عالم وجود[50] است (Proops and Wilkinson, 2000). هر چند اخلاق بیوسنتریک[51] یا زیست محور به حقوق حیوانات اعتنا دارد اما اکوسیستم را به عنوان یک واحد زیستگاهی نمی‌شناسد. به نظر می‌رسد که مناسب‌ترین اخلاق زیست محیطی اخلاق اکوسنتریک[52] یا زیست بوم محور باشد که با اینکه به حمایت کامل از محیط زیست اعتقاد دارد اما انسان را به عنوان جزیی لا ینفک و بخشی جدایی ناپذیر از اکوسیستم می‌داند.

فراخوان زیادی برای پذیرفتن اخلاق در مدیریت منابع آب وجود دارد و بنا بر این مبادی اخلاقی میتواند سه کارکرد را ایفا ‌کند(Hashemi, 2012):

• مبادی اخلاقی جزئی از خواص جامعه می‌باشد و سیستم‌های باور بازیگران که ارزش‌های فرهنگی، عقیدتی، و دینی در آن گنجانده شده است را تشکیل می‌دهد. بر اساس ادراک و احساس بازیگران در مورد واقعیت و عوامل برون زاد مانند گفتمان‌ها و روایت و داستان پشت گفتمان‌ها، مدل‌های ذهنی به دیدگاه‌ها تبدیل می‌شود. بافت اجتماعی[53] اخلاق به محیطی که در آن تصمیم گیری می‌شود بر می‌گردد.
• اصول اخلاقی برای بنیان معیارهای ارزیابی پایداری سیستم حکمرانی استفاده می شود
• چارچوب حقوقی اخلاقی زمینه ای برای حکمرانی خوب منابع آب و خاک را فراهم می‌کند.

نابودی و مصرف بی رویه منابع عمومی مانند منابع آب، شیلات و آبزی و جنگل‌ها به سبب ازدیاد جمعیت و رشد شهرنشینی هاردین (1968) را وادار کرد که نظریه مشهور خود به نام” تراژدی منابع عمومی[54]” را تدوین کند (Hardin, 1968). عنوان کردن “تراژدی” توسط هاردین، Ostrom (2005) را برانگیخت که نقش جوامع محلی در مدیریت منابع عمومی شامل آب برای آبیاری را بررسی نماید. جمعی از دانشمندان از جمله Ostrom (2005، 1990)و Imperial (1999) شواهدی تجربی ارایه داده‌اند دال بر اینکه جوامع محلی توانایی مدیریت منابع عمومی را دارا می‌باشند. برای مؤثر بودن، سیاست‌های مربوط به جوامع محلی باید درخور و مناسب باشد در غیر این صورت اجرا نخواهند شد. Armitage (2004) عدم موفقیت رویکرد سیاست گذاری بالا به پایین برای کنترل رشد جمعیت و تخریب محیط زیست در غرب آفریقا کە بر اساس گفتمان‌های ملی وسیاست بین‌المللی “مکانیزم‌های بسیج منابع[55]” استوار بود را به یاد می‌آورد. این سیاست باعث شده بود که استفاده کنندگان از طبقه محروم و ضعیف این منابع که توان دفاع از منافع خویش را نداشتند به حاشیه رانده شوند. به همان شیوه، Kidane-Mariam (2003) اشاره می‌کند که سیاست‌های بالا به پایین اتخاذ شده توسط کشورهای اتیوپی و غنا تأثیر کمی بر میزان رشد واقعی جمعیت و تخریب محیط زیست به دلیل عدم وجود راهبردهای اجرایی در سطوح محلی، منطقه‌ای و ملی داشته است. بر این اساس، در تدوین سیاست‌های موفق باید سیستم‌های دانش محلی (بومی) در زمینه استفاده از منابع را در نظر گرفت (Armitage, 2004).

سیستم‌های دانش (کارشناسی) محلی از تجربه‌های عملی و میراث فرهنگی و ایدئولوژی سرچشمه می‌گیرد. بر اساس این فرضیه، ایجاد مدیریت منابع آب و خاک (منابع طبیعی) مبتنی بر جوامع محلی به صورت فزاینده‌ای محبوبیت پیدا کرده است (Fortmann et al, 2001). این به این دلیل است که مداخلات متمرکزانه و بالا به پایین مانند معرفی قوانین و مقررات زیست محیطی، مناطق حفاظت شده، IWRM و غیره نتوانسته است که به طور کامل جلو تخریب و استفاده بی رویه از منابع را بگیرد. بنا بر این، سیستم حکمرانی مشارکتی مبتنی بر جوامع محلی که بر اساس ارزش‌ها و نظام‌های باور محلی استوار است تشویق می‌شود. البته نیاز به پژوهش در زمینه این که چگونه ارتباط و پل فیما بین اصول حکمرانی مبتنی بر جوامع محلی و سیستم‌های حکمرانی مدرن ایجاد کرد

3-4- اصول طراحی سازمانی بر اساس اوستروم

اوستروم (2005) اصول هشت‌گانه طراحی را مفصلاً ‌توصیف می‌نماید و تاکید دارد که این مبانی طرح تفصیلی (blueprint) محسوب نمی‌شود (همان، 257) بلکه “سازمان‌های بلند مدت بادوام برای حکمرانی پایدار منابع را توصیف و متصف می‌کند” و اصول طراحی عبارتند از معیار استحکام و توانمندی این سازمان‌ها و قابلیت و توانایی آنان برای “سازگاری و یادگیری که بتوانند در برابر آشفتگی و اختلال‌های اجتماعی، اقتصادی و اکولوژی که در مرور زمان رخ می‌دهد مقاوم و محکم بمانند“. Cox et al(2009) بیش از 100 مطالعات را تجزیه و تحلیل نموده‌اند و اعتبار و صحت اصول طراحی را تأیید و اثبات کرده‌اند و چند تعدیل را ارایه داده‌اند که توسط اوستروم (2011) تصویب و تایید شده است. شرح مختصری در مورد اصول طراحی در ذیل آمده است (Cox et al, 2009; Ostrom, 2005, 2011):

1. مرزهایی که به وضوح تعریف و محلی مفهوم شده است:
   • مرزهای کاربر که کاربران مشروع (قانونی) را از غیر کاربران جدا می‌سازد
   • مرزهای منبع که منابع بخصوص را از سیستم‌های اجتماعی- اکولوژی وسیع‌تر جدا می‌کند
2. تعادل متناسب میان منافع و هزینه‌ها:
   • تناسب وتجانس با شرایط محلی: احکام تخصیص و تأمین با شرایط اجتماعی و زیست محیطی محلی متجانس و متناسب باشند
   • تخصیص و تأمین: احکام تخصیص باید با احکام تأمین متجانس و موافق باشند؛ توزیع هزینه باید به اندازه توزیع منافع متناسب باشد.
3. تمهیدات انتخاب جمعی( یا احکام سطح تصمیم): مردم محلی باید قادر باشند که در اصلاح احکام شرکت کنند.
4. پایش (مونیتور) در دو سطح توسط دیدبانان پاسخگو و مستقل انجام می‌شود:
   • سطوح تخصیص و تأمین برای استفاده کنندگان
   • سطح شرایط بیوفیزیکی منبع
5. مجازات تصاعدی[56]: استفاده غیر مجاز (کسانی که قانون شکنی می‌کنند) با مجازات تصاعدی روبرو می‌شوند.
6. مکانیسم‌های حل اختلاف[57]:‌ اختلافات باید به موقع (سر وقت) در میدان‌ها (عرصه‌های) محلی با روش‌های مقرون به صرفه حل و فصل شود.
7. به رسمیت شناختن حد اقلی حقوق (بشر): دولت باید محدودیت هارا بر استفاده کنندگان محلی برای وضع احکام خود حذف نماید.
8. تشکیلات تودرتو[58]: برنامه ریزی، تخصیص، تأمین، کنترل و پایش، تضمین اجرا و حل اختلاف توسط تشکیلات چند لایه‌ای تودرتو تنظیم می‌شود.

3-5- بازنگری اصول طراحی بر اساس تجربه در ایران و حوضه آبریز دریاچه ارومیه 

از سال 1375، دریاچه ارومیه روند کاهشی تراز آب را تجربه می‌کند و اکنون بیش از 95 درصد خشک شده است. در سال 1387، تفاهم نامه ای میان همه ذی‌مدخلان استانی و ملی به امضا رسید با تصویب برنامه مدیریت اکوسیستمی مبنی بر IWRM که در آن دریاچه ارومیه موضوع و محور اصلی در فرآیند برنامه ریزی و تخصیص منابع آب می‌باشد.

بر اساس تفاهم نامه، بسترهای چند لایه‌ای مبتنی بر نظر ذی‌مدخلان (MSPs) برای اجرای برنامه مدیریت اکوسیستمی و توافق بر سر استراتژی تخصیص سهم استانی و در همان وقت تعیین حقابه دریاچه توسط دولت ایجاد شد. بستر MSP متشکل از کارگروه آب و کشاورزی که اعضای آن برگرفته از ذی‌مدخلان بزرگ و سازمان‌های انتخاب شده مردم نهاد بود (نمودار 4).

بر اساس گزارش هاشمی (2012)، به نظر می‌رسد که رویکرد دوگانه مورد استفاده بوده است: به طور همزمان رویکرد از بالا به پایین و رویکرد مشارکتی از پایین به بالا به کار رفته است. بدین معنا که مشارکت جامعه محلی هنوز مورد استقبال نیست. لذا این عدم توازن قدرت می بایست جبران شود. آنچه بسیار عیان بود که کارشناسان و مقامات اداری در داخل وزاتخانه ها (یعنی بازیگران مخفی یا خارج از خود بستر MSP) برای حفظ وضع موجود یعنی حفظ رویکرد مدیریتی از بالا به پایین نقش مهمی داشتند. بنا به قول Beck et al(2003) مدرنیته اول دانش اجتماعی را به دو شیوه بازسازی نموده است: (1) تضعیف یا تحقیر ارزش “دانش تجربی و شغلی” [59] و (2) افزایش و تقویت جایگاه دانش نظری و نظارتی که منجر به “ایجاد سلسله مراتب طبقاتی بین کارشناسان و مردم عوام که مبتنی است بر این که دانش در انحصار افراد حرفه‌ای می‌باشد “. بنا بر این، رویکرد بالا به پایین باید تغییر یابد اگر تصمیم گیری مشارکتی در ایران نهادینه گردد.

همان‌طور که قبلاً ذکر شد، اصول طراحی که توسط اوستروم (2005) ابداع شد، طرح تفصیلی یا بلوپرینت محسوب نمی‌شود و باید امکان این را داشته باشد که از عهده‌ی عوامل مؤثر بر تعامل و تداخل بازیگران در عرصه و میدان تصمیم گیری برآید. بر اساس پژوهش هاشمی (2012) فرآیند تخصیص آب (شرایط کرداری) بین استانها، اشاره به عواملی دارد که تأثیر زیادی بر تصمیم گیری داشتند. این عوامل عبارتند از:

بی اعتمادی. جامعه ذی‌مدخلان در بخش آب به بی اعتمادی متصف بوده‌اند. این بی اعتمادی به طور واضح با عدم اعتماد در ارایه داده‌های فراهم شده توسط ذی‌مدخلان نمایان است. عدم قطعیت داده‌ها و بی اعتمادی حتی بعد از تصمیم گیری نهایی ادامه داشت. این فرآیند به میانجیگری به علاوه به مذاکرات نیاز داشت. بنا بر این، تقویت اعتماد میان بازیگران برای پایداری بلند مدت بسترهای MSP بسیار حائز اهمیت است.

نمودار 4:‌ بسترهای چند لایه‌ای MSP در حوضه آبریز دریاچه ارومیه از 2008-2013 (Hashemi, 2012)

نبود فهم و درک مشترک. عدم قطعیت دانشی، نقش مهمی در شکل دهی گفتمان‌های چندگانه و موازی در باره سیاست‌گذاری توسعه آب، خشکسالی و تغییر اقلیم ایفا نمود و سطح بی اعتمادی مانع شد که دیدگاه‌ها در میان بازیگران همسو شود. مسایل و چالش‌های دریاچه ارومیه نه تنها به خوبی تعریف نشده بود بلکه به خوبی هم درک نشده بود. بسیاری از بازیگران گفتمان ساده‌ای را به فراباورهای بسیار قوی وارونه و تبدیل کرده بودند که منجر به دو قطبی شدن آراء شده است.

نبود چشم انداز مشترک و منافع دوجانبه. ناهمخوانی و تفاوت زیادی در اولویت‌های استانی وجود داشت برای مثال آ.ش در مورد سطح توسعه خود قانع بود و تقریباً تمامی برنامه‌های خود را به ثمر رسانده بود اما آ. غ و کردستان خواستار ساخت سد بیشتر بودند و می‌خواستند که فرصت‌های از دست رفته را جبران کنند.

انتخاب بیشتر گزینه‌های مدیریتی. شرکت کنندگان تنها برای نجات دریاچه خوشحال نبودند بلکه آن‌ها خواستار گزینه‌های بیشتری شامل اجرای واکنش‌های سازه‌ای و غیر سازه‌ای. برای مثال، علاج بخشی یا نجات دریاچه یکی از گزینه‌های مدیریتی محسوب می‌شد. با این وصف، پیشنهاد مدیریت تقاضا در مصوبه 2010 ستاد ملی اجرایی باید با سندهای توسعه استانی کارآمد گردد. این مصوبه تشویق‌هایی برای فعالیت‌های صرفه جویی آب ارایه می‌دهد. برای مثال، پیشنهاد حدود 5000 میلیارد ریال برای پروژه‌های علاج بخشی دریاچه ارومیه (صرفه جویی آب) تخصیص داده شد؛ در این فرآیند 50 درصد از هزینه ارتقا و بهبود تکنولوژی آبیاری (20 میلیون ریال برای هر هکتار) به کشاورزان داده می‌شود و ما باقی توسط تسهیلات بانکی باید پرداخت شود (البته این مصوبه عملی نشد). بر اساس تحلیل انجام شده توسط هاشمی (2012)، رویکرد مدیرت تقاضا باید کلیدی برای هر استراتژی مصرف آب پایدار در حوضه آبریز باشد.

برابری و حقوق ذاتی. بازیگران می‌خواستند که حقوق ذاتی استان‌های متبوع را در تخصیص سهم آب حفاظت نمایند. آن‌هامی‌خواستند که حداکثر سهم ممکن از منابع آب را تضمین کنند.

حمایت و پشتیبانی سیاسی. جنب و جوش جلسات توسط حمایت سیاسی بسیار بالا از طرف دفتر ریاست جمهوری و معاون اول رئیس جمهور نگه داشته شد. تعهد و الزام سیاسی برای تغییر سازمانی یا دمای سیاسی می‌بایست در حد بالا نگهداری شود. اجرای IWRM در سیستم‌های اجتماعی اکولوژی نیازمند عزم سیاسی قوی که فرآیند را شروع نماید می‌باشد. اجرای برنامه مدیریت اکوسیستمی در دریاچه ارومیه توسط ماده 67 قانون برنامه توسعه چهارم تایید و تجویز شدکه در غیر این صورت این فرآیند شاید هرگز آغاز نمی‌شد.

توانایی برای تدوین احکام در سطح محلی؛ مبتنی بر اصل توسعه ظرفیت لازم است. این متضمن توانمندسازی بازیگران و محیط توانمند برای همکاری و اعتماد به علاوه بر اکتساب تعلیم و تربیت و دانش می‌باشد. ایستادگی و قوام بازیگران استانی در پیدا کردن راه مناسب برای خود در مذاکرات در یکی از اولین تجربه‌های بسترهای مشارکتی و ظرفیت آنان برای تجزیه و تحلیل شرایط پیچیده باعث دلگرمی و الهام کسانی خواهد بود که سیستم حکمرانی مبتنی بر جوامع محلی و رویکرد از پایین به بالا را تایید می‌کنند. با توسعه ظرفیت دقیق که قبلاً توصیف شد، بازیگران استانی توانستند که چشم اندازی وسیع‌تر از منافع استانی را مشاهده کنند. آن‌ها ارسال 3100 میلیون م.م. آب شیرین به دریاچه شور را زیر سوال نبردند. دو مسئله بیشتر جنجال برانگیز بود:‌ (1) نابرابری در میان جوامع و (2) ناعدالتی ها از نظر شریک شدن در سود و منفعت.

3-6- برقراری نظام حکمرانی انطباقی منابع آب: در نظر گرفتن علم هیدرولوژی

پیامد استراتژی تخصیص آب انطباقی در اصلاح سازمانی مستلزم ایجاد حکمرانی انطباقی می باشد که می تواند مولفه های زیر را داشته باشد:

(الف) تمهیدات انتخاب جمعی. بسیاری از ذی‌مدخلان احساس می‌کردند که سیستم حکمرانی منابع آب و خاک مبتنی بر جوامع محلی می‌تواند کمکی برای به دست آوردن اهداف استراتژی تخصیص آب باشد. برای مثال، در مسیر جریان آب به دریاچه، امکان دارد که آب به صورت غیر مجاز یا غیر رسمی برداشت شود و به دریاچه نرسد. حمایت سیاسی محلی ضروری است و لذا حضور جوامع محلی و سازمان‌های مردم نهاد باید ارتقا یابد. به اضافه ی بهم پیوستن ساختارهای سازمانی موجود مانند شرکت‌های آب بران به بسترهای MSP، مشارکت دادن تشکیلات تودرتوی محلی با به رسمیت شناختن سازمان‌های غیر رسمی و سیستم دانش بومی برای اجرای برنامه مدیریت اکوسیستمی بسیار ضروری به نظر می‌رسد. در خلال فرآیندهای یادگیری اجتماعی و ممارست مدیریت انطباقی می‌توان به صورت تدریجی سازمان‌های غیر رسمی را به داخل ساختار رسمی آورد.

(ب) نظارت و پایش

سیستم پایش نه تنها برای کنترل جریان ورودی به دریاچه بلکه برای منعکس کردن طبیعت انطباقی تخصیص آب در شرایط مختلف اقلیمی ضروری است. سیستم پایش می‌تواند بخشی از برنامه مدیریت خشکسالی که جزئی لا ینفک از برنامه مدیریت اکوسیستمی است باشد و دارای پنج مواد متشکله می‌باشد:

1. برنامه پیشگیرانه [60]( کاهش اثرات یا مقابله با خشکسالی) قبل از وقوع خشکسالی؛
2. برنامه مدیرت بحران در زمان وقوع خشکسالی؛
3. برنامه اضطراری[61] (شرایط فوق‌العاده[62]) در دوران خشکسالی ممتد
4. سیستم پایش؛
5. سیستم پیش بینی و اطلاع رسانی عمومی که شامل برنامه آموزش و همچنین پژوهش می‌باشد.

به علاوه، سیستم پایش نیاز به سرمایه گذاری دارد لذا، باید در برنامه‌های مالی در نظر گرفته شود. اکثریت ذی‌مدخلان احساس می‌کردند که پایش باید توسط یک سازمان مستقل انجام شود.

(ت) تجدید نظر برنامه مدیریت اکوسیستمی(EMP). قابل فهم است که EMP بر حقابه و مدیرت دریاچه ارومیه تمرکز می‌نماید. با این وصف دامنه EMP باید برای بر اساس در نظر گرفتن حکمرانی کل حوضه آبریز دریاچه ارومیه وسیع‌تر گردد. EMP هدف اصلی خود را مبنی بر گذاشتن حقابه دریاچه ارومیه روی نقشه برنامه ریزی منابع آب به دست آورد. اما اکنون باید با برنامه ریزی حوضه رودخانه که مستلزم چشم انداز وسیع‌تری است کارآمد شود.

(ث) مجازات تصاعدی. اوستروم (2005) گزارش می‌دهد که سیستم خود-سازمانده[63] از مجازات تصاعدی جهت مقابله با آن‌ها که قانون شکنی می‌کنند استفاده می‌نمایند. مشارکت دادن کشاورزان در تمهیدات انتخاب جمعی (یعنی فرآیند تصمیم گیری) شاید پایش و کنترل دوجانبه و پیروی بهتر از قانون(یعنی ضمانت اجرایی بهتری) را به دنبال داشته باشد. تا کنون این فاکتور از اصلاحات سازمانی مفقود بوده است. برداشت‌های غیر مجاز یا غیر رسمی در مصوبات جلسات سوم و چهارم ستاد ملی اجرایی مورد توجه و تاکید قرار گرفت. کنترل کردن این سطح از پایش بسیار دشوار است. بنا بر این، استدلال می‌شود که واحدهای حوضه آبخیز کوچک‌تر باید در طراحی سازمانی مد نظر قرار گیرد همان‌گونه که 31 زیرحوضه آبریز در حوضه وجود دارد. این سطح از پایش نیاز به حکمرانی آب و خاک مبنی بر جوامع محلی دارد.

4-نتیجه گیری

در این مقاله سعی شد که با توجه به تجربیات حکمرانی آب و خاک در ایران، مولفەهای اساسی تغییر در حکمرانی آب و خاک که مورد نیاز توسعه پایدار است مورد بررسی و ارزیابی قرار گیرد.

بر اساس تجزیه و تحلیل که توسط هاشمی (2012) صورت گرفته است مولفه های تغییر در حکمرانی منابع آب و خاک عبارتند از

• به دست آوردن ویژگیهای بهم پیوستگی و معیارهای پایداری که زمینه مشارکت مردمی را برای برآورد کردن توسعه پایدار و ایجاد مکانیسمهایی برای مشارکت، فراهم میکنند.
• توجه به متغییرات اجتماعی- اکولوژیکی: سیستم حکمرانی تنها تحت تاثیر متغییرات سازمانی اجتماعی-سیاسی قرار نمی گیرد بلکه تحت تاثیر دسته ای از متغییرات اجتماعی-اکولوژیک هم قرار می گیرد.
• توسعه ظرفیت سازمانی اساس و بنیاد مفهوم IWRM و حکمرانی خوب است و مشارکت مردمی که با مقوله‌هایی مانند حکمرانی خوب و دمکراسی برای بهبود پاسخگویی و شفافیت در تصمیم گیری لینک داده شده است و هنوز یکی از مسایل بسیار مهم در مدیریت منابع آب و خاک محسوب می‌شود. بر این اساس مشارکت سنگ بنای حکمرانی خوب و مدیریت بهم پیوسته منابع آب است و متضمن شاخصهای دیگر حکمرانی خوب می باشد. مشارکت به سیستم حکمرانی مشروعیت می بخشد و نمایانگر اقتدار سیستم سیاسی اقتصادی اجتماعی است.
• مولفه اخلاقی بر اساس چهار فرضیه بنا شده است: (1) توقف بهره برداری بی رویه و بی حد منابع طبیعی بدون درگیری و التزام جوامع محلی و در نظر گرفتن سیستم فرهنگی و باورهای آنان قابل انجام نیست؛ (2) رابطه‌ای ضمنی و ارتباط و تداخلی قوی میان مدیریت آب و خاک وجود دارد با توجه به اینکه که حکمرانی آب به طور معمول تابعی از مالکیت اراضی و حقوق زمین بوده است (3) آداب و رسوم، سیستم دانش و نهادهای سنتی می‌تواند واسط و بستری برای ایجاد مدیریت منابع طبیعی بر اساس رویکرد مبتنی بر جوامع محلی برای استفاده پایدار باشد؛ و (4) اخلاقیات می‌تواند مجموعه‌ای از اصول منسجم را برای حکمرانی منابع آب و خاک مبتنی بر جوامع محلی در ایران فراهم سازد.
• طراحی سازمانی برای ایجاد سازمان‌های بلند مدت بادوام برای حکمرانی پایدار منابع که از معیار استحکام و توانمندی برخورداند و قابلیت و توانایی آن را دارند که با فرایند سازگاری و یادگیری بتوانند در برابر آشفتگی و اختلال‌های اجتماعی، اقتصادی و اکولوژی که در مرور زمان رخ می‌دهد مقاوم و محکم بمانند. با توجه با مورد مطالعاتی حوضه آبریز دریاچه ارومیه نشان داده شد که اصول طراحی اضافی لازم است خصوصا برای حوضه رودخانه ای بزرگ از جمله توسعه اعتماد در میان سازمانها؛ توازن قدرت مبان ذی‌مدخلان و توسعه درک و تعریف مشترک فیما بین ذی‌مدخلان.
• برقراری نظام حکمرانی انطباقی با در نظر گرفتن علم هیدرولوژی به عنوان اساس برای تخصیص منابع آب

سیستم منابع آب و خاک در ایران در وضعیت بحرانی شدیدی قرار دارد و کمبود آب یک حقیقت است، باید تشکیلات سازمانی بخش آب به نوعی تغییر کنند که بتوانند نیازهای آینده و تغییرات مربوط به تقاضا-عرضه و کمیت-کیفیت را در خود بگنجانند. فرض بر این است که “هر فرآیندی که دستخوش تغییر است به ما دیکته می‌شود که سازمان‌های خود را تغییر دهیم- احکامی که بر آن اساس فعالیت می‌کنیم باید تغییر کنند” (ASCE, 1998). بسیاری از محققین به این نتیجه رسیده‌اند که سازمان/نهاد های منابع آب در حالت تغییرات پی در پی، مستمر و مداوم می‌باشند و ما نیاز داریم که مکانیزم‌های سازمانی که اجازه رخ دادن تغییر می‌دهد را تحلیل و آنالیز کنیم. بنا بر این بکار گیری اصول طراحی سازمانی و تحلیل نهادی/سازمانی برای ارزیابی پایداری سیستم حکمرانی منابع آب و خاک بسیار ضروری است.


منابع

Alaerts, G.J. & Kaspersma J.M. (2009). Progress and challenges in knowledge and capacity development. In Blokland, M.W., Alaerts, G.J. Kaspersma, J.M. and Hare, M. (eds.).Capacity development for improved water management (pp. 3-30), UNESCO-IHE & UNW-DPC.

Beaumont P. (2005). Water Institutions in the Middle East. In Gopalakrishnan, C., Tortajada, C. and Biswas, A.K.(eds.) Water institutions,polices performance and prospects (pp. 131-153), Berlin:Springer-Berlag.

Cap-Net (2008). IWRM for river basin organization training manual. Retrieved July 1, 2011, from http://www.cap-net.org/sites/cap-net.org/files/RBO%20Manual.pdf

Cox, M., Arnold, G.and Villamayor Tomás, S. (2010). A review of design principles for community-based natural resource management. Ecology and Society, 15(4), 38.

Faruqui N. I, Biswas A.K., and Bino M.J. (eds.). (2001). Water Management in Islam. United Nations University Press.

Fortmann, L., Roe E., and van Eeten M., (2001). At the threshold between governance and management: community based management in Southern Africa. Public Administration and Development, 21, 171-185

Hall, D.J. (2008). Chapter 5: Decision makers and their need for support. In Burstein, F. and Holsapple, C. W. (Eds.), Handbook on Decision Support System 1: Basic Themes, Series: International Handbooks on Information Systems (pp 83-102). Berlin: Springer.

Hashemi, M. (2012). A Socio-technical Assessment Framework for Integrated Water Resources Management (IWRM) in Lake Urmia Basin, Iran. Doctoral Dissertation, School of Civil Engineering and Geosciences, Newcastle University, UK.

Hashemi, M and O’Connell. P.E. (2009). A Strategic Framework for Institutional Capacity Building within the Water Sector in the MENA Region: Cultural and Ethical Context”, Paper presented at the International Conference on Urban Water Capacity, Muscat Oman.

Imperial, M. T. (1999). Analyzing Institutional Arrangements for Ecosystem-Based Management: Lessons from the Rhode Island Salt Ponds SAM Plan, Coastal Management, 27, 1- 31.

Jenkins, W. (2008). Ecologies of Grace: Environmental Ethics andChristian Theology. UK: Oxford University Press.

Gasparatos, A., El-Haram, M. and Horner, M. (2008). A critical review of reductionist approaches for assessing the progress towards sustainability. Environmental Impact Assessment Review, 28, 286–311.

Kramer, G. (1993). Islamist Notions of Democracy. Middle East Report, No. 183, Political Islam. (Jul. – Aug., 1993), 2-8.

Morrison T.H., McDonald G.T. and Lane M.B. (2004). Integrating Natural Resources Management for Better Environmental Outcomes. Australian Geographer, 35(3), 243-258.

Ostrom, E. (1999). Institutional Rational choice: An Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework. In: Sabatier, P.A (ed.) Theories of the Policy Processes. Westview Press: Boulder.

Ostrom, E. (2005). Understanding Institutional Diversity. USA: Princeton University Press.

Ostrom, E. (2011). Background on the Institutional Analysis and Development Framework. The Policy Studies Journal, 39(1), 6-26.

UNESCAP (undated). What is good governance? Retrieved August 12, 2011, from http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp

Wilkinson, J.C., (1990). Muslim Land and Water Law. Journal of Islamic Studies, 1, 54-72.

World Bank (2007). Making the Most of Scarcity: Accountability for Better Water Management Results in theMiddle East and North Africa. MENA DEVELOPMENT REPORT, Washington D.C.: International Bank for Reconstruction and Development/ the World Bank.

Word Bank/WGI (2010). World Governance Indicators (WGI). Online database in Microsfot Excel format for 1996-2010 available from http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp.

پاورقی ها

[1]conflict

[2]البته دعوی و اختلاف می‌تواند تنش های بین و میان دولتی باشد و منظور اعلان جنگ نیست. لیست تنش های و اختلافات بر سر آب در این وب سایت موجود است: http://www.worldwater.org/conflict/list/

[3]Sectoral Approach

[4]Good Governance

[5]البته دو کلمه جامع و به هم پیوسته مترادف کلمه یکپارچه می باشند و در اصطلاح یک معنا دارند.

[6]Integrated Water Resources Management

[7]International Water Resources Association, IWRA

[8] UN-Water

[9] World Water Assessment Programme 3

[10]Good governance

[11]Middle East and North Africa

[12] Sound management accountability

[13] Good governance

[14]Inbuilt monitoring

[15] Enforcing mechanisms

[16] مبحث این گزارش میان-رشته‌ای می‌باشد لذا سعی شده است که به صورت واضح معنای اصطلاح سازمان/نهاد بیان شود که در تحلیل های سازمانی مختلف هیچ نوع ابهامی برای خوانندگان ایجاد نشود.

[17]TheUnited Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific(UNESCAP)

[18]Institutional orientation

[19]Not mutually exclusive

[20]Ontology

[21]بر اساس ویکی پدیا، دانشنامه آزاد فارسی، “‌هستی‌شناسی یا وجودشناسی (Ontology) شاخه‌ایست از فلسفه که به مطالعه ی بودن، هستی یا وجود می‌پردازد. دانش هستی‌شناسی در پی تشخیص و شرح رده‌های بنیادین و ارتباطات آن‌ها در هستی یا عالم وجود برمی‌آید، تا بدین وسیله به تعریف موجودات و انواع آن‌ها درآن چارچوب قادر گردد. هستی‌شناسی مطالعه فلسفی سرشت بودن، وجود یا واقعیت به طورکلی ونیز مقوله‌های عمده بودن وروابط آنهاست“.

[22]Subjective

[23]External functionalists

[24]بر اساس ویکی پدیا، دانشنامه آزاد فارسی، “کارکردگرایی(functionalism)یکی از رویکردها درفلسفهذهناست. ایده اصلی در این رویکرد آن است که وضعیت‌های ذهنی (اعتقادات،خواست‌ها، رنج و …) فقط از طریق نقش کارکردی خود ایجاد می‌شوند- یعنی همان روابطعلی و معلولی با سایر وضعیت‌های ذهنی، درون‌دادهای حسی و برون‌دادهای رفتاری هستند“.

[25]Diagnostic

[26]strategic

[27] structural

[28] Procedural

[29] Facilitative

[30] Functional

[31] Methodological

[32] Participatory decision-making

[33]Institutional capacity development

[34]Capacity development

[35] Enhancement

[36] Human Development Report (UNDP)

[37] Millennium Development Goals

[38]البته منظور این است که فرایند مشارکتی می‌تواند اجرای این برنامه ها را عملی تر کند.

[39]River Basin Councils

[40] Water User Associations (WUAs)

[41]Conflict resolution

[42]Interactions

[43]Interactions-Outcomes Pathway

[44] منظور اوستروم ازمتغییرات باز گشایی نشده این است که شرایط کردار سیستم‌های پیچیده اجتماعی- اکولوژی تحت تاثیر بسیاری از متغییرات می‌باشد که هنوز تدوین نشده است و این ناشی از رویکرد رده شناسی وی است که برای فهم ارتباط فیمابین اجتماع و اکولوژی طبقه بندی‌هایی از عوامل موثر را در نظر می‌گیرد.

[45]Taxonomical approach

[46] Beliefs

[47] Values

[48] Perceptions

[49]A systematic account of the moral relations between human beings and their natural world

[50]Universe

[51]biocentric

[52]Ecocentric

[53]Cultural context

[54]Tragedy of the Commons

[55]Resource mobilisation mechanisms

[56]Graduated Sanctions

[57]اصطلاح “conflict resolution” در زبان فارسی معادل های فراوان دارد از جمله: حل اختلاف، تعارض زدائی، کشمکش زدائی، رفع کشمکش، رفع تضاد.

[58] اصطلاح “nested enterprises” که به عنوان تشکیلات تودرتو ترجمه شده است. تشکیلات می‌تواند شرکت، مؤسسات، ارگان‌های رسمی و مردم نهاد باشد. تودرتو بدین معنا است که در سطوح عمودی و افقی تشکیلاتی در سیستم پیچیده اجتماعی-اکولوژی با هم متداخل هستند و هر یک به تناسب در مدیریت منبع سهمی خواهد داشت. اوستروم که اصول طراحی را بنا نهاد به تنوع (diversity) اعتقاد دارد.

[59]experiential and occupational knowledge

[60]Mitigation plan

[61]Emergency plan

[62] State of emergency

[63]self-organising system